2019年是“減稅年”，與以往的歷次減稅相比，今年的減稅有兩個(gè)主要區(qū)別：一是“大規(guī)?！?，甚至是“更大規(guī)?！?，這說的是減稅一定會帶來減收的，往年的減收更多的是潛在收入下降，而實(shí)際的財(cái)稅收入依然是增長的，今年部分地區(qū)可能出現(xiàn)實(shí)際收入的下降；二是減稅重點(diǎn)集中在增值稅，增值稅是中國的第一大稅種，占全部稅收收入的40%，與其他稅種不同的是，增值稅的征收率一直很高，地方上很難通過強(qiáng)化征管的方式來對沖法定稅率的下調(diào)，這種減稅很容易落到實(shí)處。

但是，我們也注意到，為了配合這兩年的增值稅減稅，相關(guān)財(cái)稅部門頻繁下發(fā)了很多落實(shí)減稅的文件，例如2018年9月的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)好簡政減稅降負(fù)措施更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有關(guān)工作的通知》，2019年4月4日的《關(guān)于堅(jiān)決查處第三方涉稅服務(wù)借減稅降費(fèi)巧立名目亂收費(fèi)行為的通知》，4月17日的《關(guān)于進(jìn)一步做好減稅降費(fèi)政策落實(shí)工作的通知》。需要通過文件的形式反復(fù)落實(shí)的，說明減稅也不像我們想象的那么輕松。

接下來，我們可以梳理一下減稅帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從而更容易理解當(dāng)下的政策，以及對風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)合理的預(yù)期和防范。

減了誰的收入

以2019年為例，全年的減稅降費(fèi)規(guī)模為20000億，其中增值稅減稅8000億、個(gè)稅減稅4000億、小微企業(yè)減稅2000億、社保減費(fèi)3000億、行政和涉企收費(fèi)減少3000億，減稅占全部規(guī)模的70%，依然是減稅降費(fèi)的重頭戲。這些數(shù)據(jù)是從企業(yè)層面計(jì)算的，并不能直接對應(yīng)到哪一級政府的財(cái)政收入。

中國主要稅種的收入都是在政府間分成的，例如增值稅收入，中央財(cái)政和地方財(cái)政各50%，個(gè)稅的中央比重為60%，社保幾乎全是地方收入。按照現(xiàn)有的財(cái)政收入分成規(guī)則，20000億的減稅降費(fèi)規(guī)模中，我們可以推算一下，其中屬于中央財(cái)政承擔(dān)的為8000億左右，屬于地方財(cái)政承擔(dān)的大約為12000億，即地方財(cái)政承擔(dān)了大約60%減稅降費(fèi)任務(wù)。因此，地方政府對減稅降費(fèi)政策的支持，是政策能否“落地”的關(guān)鍵。

另一方面，中國的稅收收入中的地區(qū)間分布是不平均的，這意味著減稅任務(wù)在地區(qū)間也存在巨大差異。以增值稅為例，廣東省的增值稅占全國的比重最高，達(dá)到13.7%，再加上其他5個(gè)東部省市（江蘇、浙江、上海、山東、北京），這6個(gè)地方的增值稅占全國的比重超過一半。考慮到這次增值稅稅率是分檔次下調(diào)，即制造業(yè)下調(diào)3個(gè)點(diǎn)、交通運(yùn)輸、建筑業(yè)等下調(diào)1個(gè)點(diǎn)、服務(wù)業(yè)不變。因此，在同樣增值稅收入的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會直接影響到收入減少的幅度。我們據(jù)此做了一個(gè)簡單的測算，廣東省的減稅占全國的比重為14.7%，實(shí)際上要高于其現(xiàn)有的增值稅收入占比，同樣的還有江蘇；不過，北京卻完全相反，其增值稅占比為6.2%，減稅占比僅有3.6%，這是因?yàn)楸本┑脑鲋刀愔饕獊碜杂诜?wù)業(yè)，服務(wù)業(yè)的基準(zhǔn)稅率并沒有下調(diào)。

因此，減稅的政策效果，不僅僅取決于地方政府的支持，更取決于發(fā)達(dá)地方的支持。在以往年份，這些發(fā)達(dá)地區(qū)往往是對中央財(cái)政做“凈貢獻(xiàn)”的地區(qū)，這些地區(qū)的減收也可能影響到中央實(shí)際財(cái)力的盈余。

“落地”的風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于減稅的減收效應(yīng)，財(cái)政學(xué)上有一個(gè)著名的不可能三角定理。即減稅、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極財(cái)政支出，這三個(gè)目標(biāo)不能同時(shí)達(dá)到，當(dāng)政策錨定在減稅和增加財(cái)政支出時(shí)，收支缺口就擴(kuò)大了，需要通過發(fā)債來補(bǔ)缺口，此時(shí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就加大了；當(dāng)需要控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和減稅時(shí)，政府收入端就減少了，此時(shí)就無法增加財(cái)政支出；當(dāng)控制了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和增加財(cái)政支出時(shí)，就需要增加政府稅收收入，此時(shí)就無法減稅。

今年減稅政策的落地，實(shí)際上就是在這“三角”中做好平衡?，F(xiàn)實(shí)中的情況更為復(fù)雜，中國的地方財(cái)政長期采用彈性征收制度，在國地稅分設(shè)的時(shí)候，往往是地方政府先定當(dāng)年的財(cái)政收入增速目標(biāo)，然后把稅收目標(biāo)作為任務(wù)下達(dá)給稅務(wù)部門，上級稅務(wù)部門再層層分解到基層征管部門，因此在實(shí)際操作過程中，“包稅制”的現(xiàn)象非常常見。在“包稅制”的框架下，減稅的效應(yīng)完全依賴于稅收任務(wù)的調(diào)整。今年的減稅政策是在全國“兩會”宣布的，但是地方的預(yù)算收入目標(biāo)是在地方“兩會”確定的，后者是早于前者的，如果不調(diào)整地方預(yù)算收入目標(biāo)，基層稅務(wù)部門將面臨非常尷尬的局面，但是調(diào)整地方預(yù)算目標(biāo)又不是那么容易。

因此，第一個(gè)“落地”風(fēng)險(xiǎn)，是地方強(qiáng)化其他稅種的征管，來對沖增值稅的減收效應(yīng)。與所有企業(yè)相關(guān)的稅種，是增值稅和企業(yè)所得稅兩個(gè)大稅種，前者占全國稅收收入的40%，后者占22%，增值稅的征管彈性較小，企業(yè)所得稅的征管彈性非常大。稅務(wù)部門在核算企業(yè)的收入、成本和費(fèi)用過程中，有非常大的自由裁量權(quán)。從這些年的稅種收入占比也能看出這個(gè)特征，自2010年以來，企業(yè)所得稅的占比由17%逐步上升至2016年的22%，而同期的三大流轉(zhuǎn)稅占比則從52.3%下降至48.8%。

第二個(gè)“落地”風(fēng)險(xiǎn)，是地方用“費(fèi)”替代“稅”。最近幾年來，財(cái)政部門一直對財(cái)政收入的“質(zhì)量”進(jìn)行考核，實(shí)際上也就是稅收在一般預(yù)算收入中的占比，這個(gè)比重越高，說明地方對“非稅收入”的依賴度越小，企業(yè)的納稅環(huán)境更加透明、公正。但是對地方財(cái)政來說，費(fèi)和稅都是地方財(cái)政收入的構(gòu)成，一旦地方收入銳減，地方收支壓力加大，地方政府就有可能通過收費(fèi)的形式把減收的部分彌補(bǔ)回來，在現(xiàn)有的框架下，這些收費(fèi)同樣也是合法合規(guī)的。我們可以回顧一下2018年各月份的收入變化，會發(fā)現(xiàn)1-9月份稅收增速為正，此時(shí)的非稅增速為負(fù)，10-12月份的稅收增速為負(fù)，非稅增速就為正了，從趨勢來說，非稅收入對沖了稅收收入的變化。

減收的風(fēng)險(xiǎn)

解決了減稅政策的“落地”風(fēng)險(xiǎn)之后，也就意味著減稅能夠落到實(shí)處，從財(cái)政收入變化的角度，也就是會直接體現(xiàn)在財(cái)稅收入的減少。減收之后，同樣會產(chǎn)生一些風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)同樣需要提早預(yù)防。

第一個(gè)減收的風(fēng)險(xiǎn)，是部分地方財(cái)政收入的失速。減稅帶來的減收，如果只是收入增速的下降，而不是絕對規(guī)模的下降，所帶來的收支壓力還相對較小。從現(xiàn)有的減稅力度來看，全國層面的財(cái)政收入增速會放緩，不過加總層面的數(shù)據(jù)會掩蓋一些特殊地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)。以2016年為例，當(dāng)年的全國財(cái)政收入增速為4.5%，具體到各地區(qū)，則非常懸殊，其中上海的增速高達(dá)16%，陜西和青海則出現(xiàn)了-11%的大幅度減少。今年一季度的財(cái)政數(shù)據(jù)已經(jīng)有所體現(xiàn)，以上海市為例，今年一季度的收入增速為3.3%，2018年同期增速為6.2%，這還主要是2018年1個(gè)點(diǎn)的增值稅減稅和個(gè)稅減稅，不包括4月份才開始的大規(guī)模增值稅減稅。此次的減稅對增值稅收入的沖擊較大，一些地區(qū)特別依賴于16%檔次稅率的增值稅，同時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常單一，其財(cái)政收入有可能出現(xiàn)失速，甚至是減收的風(fēng)險(xiǎn)。

第二個(gè)減收的風(fēng)險(xiǎn)，是地方的減支風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政收入增速下降，或者說收入規(guī)模下降，必然要求對支出規(guī)模進(jìn)行壓縮，換句話說，財(cái)政支出的壓縮是減稅政策落到實(shí)處的基礎(chǔ)。相對于收入減少來說，支出壓縮的難度更大，原因在于我們非常清楚從哪里減少收入，卻無法判斷從哪里壓縮支出。財(cái)政學(xué)理論上經(jīng)典的尼斯塔克模型，闡述的就是各領(lǐng)域支出規(guī)模的膨脹，其支出規(guī)模會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過合理的水平。減支的過程最忌“一刀切”的指標(biāo)式壓縮，這會使得一些經(jīng)費(fèi)緊張的部門難以運(yùn)轉(zhuǎn)，影響地方政府提供的基本公共服務(wù)，因此，減支一定要配合支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，這需要高水平的科學(xué)決策和管理藝術(shù)。

第三個(gè)減收的風(fēng)險(xiǎn)，是基層財(cái)政的壓力加大。中國現(xiàn)有的稅收分成，在中央財(cái)政和省財(cái)政之間有清晰、確定的規(guī)則，但在省以下的地方政府之間，則沒有統(tǒng)一的規(guī)則，并且經(jīng)常調(diào)整。省級政府和市級政府，往往可以利用其行政級別優(yōu)勢，制定出有利于自身的財(cái)政分成規(guī)則。當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入增速下降，甚至是收入減少時(shí)，上級政府就會對財(cái)政分成規(guī)則重新調(diào)整，通過財(cái)政集中的方式擠壓基層財(cái)力。近十來年，中央財(cái)政一直以轉(zhuǎn)移支付的形式對基層財(cái)政進(jìn)行“輸血”，但是地方政府分成規(guī)則的策略性調(diào)整，會在很大程度上抵消中央財(cái)政的作用。

綜上，一個(gè)大國的財(cái)政是非常復(fù)雜的，涉及不同層級政府、不同地區(qū)政府，而這些政府主體之間的差異又非常巨大，任何一個(gè)政策的調(diào)整，都會帶來一系列的衍生反應(yīng)。減稅政策是提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)信心的重要舉措，為了最大程度發(fā)揮減稅政策的杠桿效應(yīng)，就需要對潛在風(fēng)險(xiǎn)備足預(yù)案，確保減稅政策既能“落地”，又能“生根”。

（作者范子英為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）