【編者按】

新加坡把建設(shè)“花園城市”作為基本國策，40多年堅持不懈抓綠化與環(huán)境綜合整治,終于從一個貧弱臟亂的島國蛻變成一個美麗的“花園城”,一個整潔的摩登綠洲，取得了舉世矚目的成就,為我國城市化建設(shè)提供了可以借鑒的經(jīng)驗。同時新加坡環(huán)境治理也有許多教訓(xùn)值得我們深思。

新加坡“花園城市”建設(shè)實踐

從自然條件來看，新加坡是一個地少人多、資源貧乏的城市島國。據(jù)1991年新加坡概念計劃（the Concept Plan) 預(yù)計，未來新加坡人口達到穩(wěn)定的設(shè)想數(shù)字大約為400萬,而2013年概念計劃對未來人口的預(yù)測值則高達690萬。因此，新加坡不得不填海造地，土地面積由1960年時的581.5平方公里擴大到了2017年的709平方公里。新加坡不僅國土面積狹小，而且土壤不適宜于耕種，2015年，耕地占土地面積的比例僅為0.79%，水和包括糧食在內(nèi)的所有農(nóng)產(chǎn)品都必須依賴進口。對新加坡來說,如何利用有限的資源滿足來自商業(yè)、工業(yè)、住宅和娛樂等方面不斷增長的需求,是建國以后始終面臨的一大難題。

新加坡前總理李光耀曾鄭重提醒國民，新加坡所面對的四項基本難題永遠也不會消失，其中兩大問題就涉及資源匾乏：土地的局限，基本必需品(如大米和食用水)依賴進口。對于資源嚴(yán)重匾乏的小島國家來講，嚴(yán)密而有效的發(fā)展規(guī)劃和行動計劃是實現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)的必要手段。

新加坡政府對其生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重視，原因也在于建國初期面臨的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題。二十世紀(jì)六七十年代，受傳統(tǒng)陋習(xí)及西方工業(yè)文明的影響，新加坡的自然環(huán)境和衛(wèi)生狀況相當(dāng)糟糕。當(dāng)時的新加坡基礎(chǔ)配套設(shè)施不全，河流污染，街頭臟亂，煙霧繚繞，工廠企業(yè)亂排亂放。因此，新加坡政府開始著手治理市容，改善城市環(huán)境。清潔優(yōu)美的環(huán)境可以為招商引資、旅游業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提供基本保障。鑒于自身發(fā)展腹地狹小、創(chuàng)業(yè)資本缺乏、就業(yè)基礎(chǔ)薄弱、人才資源緊缺，新加坡決定從加強生態(tài)環(huán)境建設(shè)著手，尋找獨立后發(fā)展的突破口，通過打造“花園城市”增強其國民士氣，提高核心競爭力。

1.強力推進“花園城市”基本國策

作為世界上第一個把建設(shè)“花園城市”作為基本國策的國家，新加坡早在1965年就成立了“花園城市行動委員會”，由總理密切監(jiān)查，通過專門的行政手段，確保工作的科學(xué)性、連續(xù)性和嚴(yán)肅性，并作為數(shù)十年基本國策堅持不動搖，從而為后續(xù)的行動提供了堅實的政策保障，奠定了數(shù)十年工作的基礎(chǔ)。

2.重視城市布局規(guī)劃

早在建國初期，新加坡就把科學(xué)合理的規(guī)劃作為政府的工作重中之重，通過聘請國際知名專家，用數(shù)年時間詳細地制定了概念規(guī)劃和多層次規(guī)劃，其中就包括公園綠地系統(tǒng)規(guī)劃，該規(guī)劃每10年編制一次，每5年檢視并修編一次。新加坡的城市規(guī)劃中，相當(dāng)于我國的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的“綠色和藍色規(guī)劃”部分占了重要地位，其主要特點在于城市綠化帶網(wǎng)絡(luò)化，各類綠地系統(tǒng)形成“點、線、面”相結(jié)合的合理布局：點，指小快綠地；線，指道路綠化；面，指大公園、規(guī)劃區(qū)內(nèi)較大面積的林地。

3.重視綠化景觀設(shè)計

新加坡園林綠化植物配置經(jīng)歷了綠化——美化——多樣化——藝術(shù)化的過程。新加坡的綠化規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)，一個重要原因就是尊重事實，尊重科學(xué)：一是注重城市公共空間的設(shè)計，把規(guī)劃與城市的發(fā)展相結(jié)合，二是設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)遵循規(guī)章制度，通過科學(xué)的規(guī)劃實現(xiàn)長期健康發(fā)展，三是突出最具綠化效果的五種街道的景觀設(shè)計，即城區(qū)的公園干道、森林區(qū)的林間道路、海岸線的海岸公路、郊區(qū)的鄉(xiāng)間公路、主要出入口的迎送公路的設(shè)計，這樣短期內(nèi)就實現(xiàn)了綠化和景觀設(shè)計水平高、覆蓋面廣的效果。

4.尊重自然法則、科學(xué)精神

與大多數(shù)其他地區(qū)不同，新加坡園林綠化很少見到平板規(guī)整的綠蘺、灌木、草坪、行道樹和灌木，所有植物皆無刻意修剪的痕跡，盡可能保持自然生長的狀態(tài)，這樣不但營造出了自然的環(huán)境，同時減少了由于大量修剪帶來的人力、物力資源浪費。在新加坡植物園，雙溪布洛濕地等公園，除一些必不可少的車行道之外，人行步道以砂土路為主，臺階多采用枕木、石屑砌筑植草磚等形式，盡可能減少硬地鋪裝面積，減少阻斷樹木根系的機會，避免道路對園林植物生長的干擾，保持自然風(fēng)貌。

5.堅持政府主導(dǎo)管理

新加坡綠化工作由政府主導(dǎo)，采用種、管、養(yǎng)分離的方式運作。近年來每年的綠化預(yù)算資金達到了1.2億新元，其中95%是財政撥款。這些撥款中1/3用于新加坡公園局職工工資；1/3用于開發(fā)、翻新公司，1/3用于綠化養(yǎng)護。政府明文規(guī)定，所有政府部門都必須承擔(dān)綠化的責(zé)任，維護規(guī)劃的權(quán)威性，沒有綠化規(guī)劃，任何工程不得開工；任何人不得隨意砍伐樹木，包括自家土地上的老樹；報審施工圖必須有園林綠化設(shè)計；獲得批準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)用地要交綠化押金。如果一年內(nèi)不開工，要沒收押金。政府委托專業(yè)公司進行綠化。對破壞園林綠化的行為給予重罰。例如香港企業(yè)戴德梁行在新加坡砍掉一棵樹，罰款和賠償金達到78000新元；一些大樹每棵砍伐成本甚至高達100萬新元。因此在新加坡，綠化得到了法律的切實保護，很難遭到破壞。

目前，新加坡政府管理的綠化面積有9547公頃，包括1845公頃公園，3326公頃自然保護區(qū)，2512公頃路旁綠地，42公頃總統(tǒng)府及國會大廈園地，1882公頃政府空地。養(yǎng)護工作全部通過招投標(biāo)方式推向企業(yè)，企業(yè)中標(biāo)后與國家公園局簽訂為期三年的合同。這種“花錢買服務(wù)”、“用人不養(yǎng)人”的做法，有效降低了運營成本。在綠化管理中，新加坡建立了一套完善的園林綠化檔案制度，胸徑1米以上的110萬棵大樹錄入電子檔案。用先進的計算機信息管理系統(tǒng)，可以輕而易舉地了解每棵大樹的地點、種類、年齡、每段時間的施肥、修剪、噴藥等情況。同時，新加坡?lián)碛幸慌鷮I(yè)的植物工程師，對植物的病害及生長進行監(jiān)控和處理，為城市綠化和科學(xué)管理提供了保障。

新加坡進行環(huán)境治理的教訓(xùn)

盡管新加坡的環(huán)境治理工作已經(jīng)取得了豐碩的成果，但是從上個世紀(jì)60年代開始環(huán)境治理至今，新加坡也面臨了許多問題。而這些問題同樣值得我們高度關(guān)注。

1.“生態(tài)實用主義”環(huán)保理念的負面影響

新加坡政府認為，經(jīng)濟的增長和工業(yè)的發(fā)展處于優(yōu)先地位，而這兩項的目的都是確保民眾有較高水平的生活質(zhì)量。保護生態(tài)的目的也是為了更好的促進經(jīng)濟發(fā)展。這種實用主義的環(huán)保理念使得新加坡環(huán)保工作的成效嚴(yán)重不平衡。在保持城市清潔衛(wèi)生和環(huán)境污染控制方面，新加坡走到了世界的前列。但是新加坡的生態(tài)多樣性則存在許多問題?，F(xiàn)代新加坡的優(yōu)美環(huán)境是精心規(guī)劃過的，是犧牲了原有的生態(tài)環(huán)境，建立在對大自然改造的基礎(chǔ)之上的結(jié)果。

鮮為人知的是，新加坡的發(fā)展幾乎是以犧牲原有生態(tài)環(huán)境為代價的。政府錯誤地認為控制了污染就等于實現(xiàn)了保護環(huán)境的目標(biāo)。在開始工業(yè)化之前，新加坡是一個植被茂密的熱帶雨林國家，動植物多樣性得到了很好的保護。然而隨著人口的增加，新加坡的自然環(huán)境遭到了破壞。政府破壞了原有的植被，取而代之的是那些符合美學(xué)和建筑標(biāo)準(zhǔn)的植物。因此新加坡雖然綠化面積廣，植被覆蓋率高，但卻是以破壞原有生態(tài)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)的。此外，新加坡國土面積狹小，浪淘沙等處的填海計劃嚴(yán)重破壞了新加坡的珊瑚礁和紅樹林等自然資源。

2.鄰國對本國環(huán)境的影響

鄰國對新加坡環(huán)境的影響有兩方面。一是新加坡由于資源匱乏帶來的環(huán)境安全問題，二是鄰國環(huán)境污染對新加坡的影響。新加坡國內(nèi)資源匱乏，很多資源都需要靠進口。其中，水資源匱乏問題已成為制約新加坡經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。雖然新加坡采取了收集處理雨水和淡化海水等方式獲得淡水，但這種方式能供給的淡水僅占總需求量的一半。剩下一半通過管道從馬來西亞和印度尼西亞輸入。如果水源地一旦遭受污染，那么新加坡會面臨嚴(yán)重的水資源危機。而水資源的提供也依賴于新加坡與馬來西亞、印度尼西亞雙邊關(guān)系的良好維持。因此由鄰國來提供水資源無疑是有極大的脆弱性和不穩(wěn)定性。

目前新加坡政府與馬來西亞簽署的供水協(xié)定2061年到期。1991年，新加坡與印度尼西亞簽訂了由印度尼西亞每日供水10億加侖的協(xié)議。這兩份協(xié)議并不能緩解新加坡的供水壓力。原因在于印度尼西亞的水源地正遭受越來越嚴(yán)重的污染。因此，未來新加坡需要努力推動水源多樣化，通過修建新的海水淡化廠等措施，為民眾提供更充分的水資源保障。

作為一個領(lǐng)土面積小的國家，新加坡的環(huán)境質(zhì)量還會受到東南亞其他國家的影響，特別是馬來西亞和印度尼西亞的影響。長期以來，印度尼西亞的森林火災(zāi)和火山噴發(fā)對新加坡的環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響?；馂?zāi)和火山噴發(fā)帶來的煙塵不僅影響到了新加坡的空氣質(zhì)量，還對新加坡民眾的身體健康帶來不良影響。印度尼西亞熱帶雨林眾多，農(nóng)業(yè)方式落后原始。刀耕火種式給鄰國帶來了嚴(yán)重的大氣污染問題。這一問題短時間內(nèi)難以解決，對新加坡環(huán)境的負面影響在未來可能還要持續(xù)很長時間。

（作者工作單位：上海全球治理與區(qū)域國別研究院）