在有關(guān)地下車位的爭議中，最為突出的爭議通常是，地下車位的產(chǎn)權(quán)應歸于開發(fā)商，還是業(yè)主共有？圖為四川省成都市某小區(qū)地下停車場。  視覺中國 資料圖

2019年10月8日，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)住宅小區(qū)地下車位（庫）確權(quán)登記若干問題的意見（征求意見稿）》（下稱“意見稿”）。

該意見稿總計八條，僅1100余字，聊聊數(shù)語，卻牽涉億萬人的切身利益，可謂字字千均。就該意見稿，筆者有如下疑問提出，希望有助于相關(guān)事宜的進一步推進。

一、地下車位該由誰“確權(quán)”？

近年來，“確權(quán)”一詞用得越來越多，特別是在集體土地改革過程中，提到該詞的頻率較多。然而，“確權(quán)”并不是現(xiàn)行基本法律體系中的一個嚴格法律概念。例如，《民法總則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等基本法律中，均沒有關(guān)于何為“確權(quán)”的任何規(guī)定。

事實上，“確權(quán)”主要是一個學術(shù)用語。通俗而言，就是確定一項權(quán)利歸屬于誰、權(quán)利內(nèi)容有哪些等等。

司法實務(wù)中，法院一般會將房產(chǎn)所有權(quán)、公司股權(quán)等權(quán)利的歸屬、份額爭議，歸類為確權(quán)糾紛。法院是法定的爭端解決機關(guān)，在權(quán)利發(fā)生糾紛的情況下，由法院對權(quán)利加以確認，也就是確權(quán)，實屬題中之意。但自然資源管理部門的主要職責之一是對不動產(chǎn)進行登記；當?shù)叵萝囄粰?quán)屬在不同主體之間發(fā)生糾紛時，自然資源管理部門應不是法定的糾紛解決機關(guān)。

之所以集體土地改革將“確權(quán)”列為重要工作，主要是因為，土地爭議的解決機關(guān)，不同于其他不動產(chǎn)爭議的解決機關(guān)。

《土地管理法》第十四條第一款規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！币簿褪钦f，在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議中，人民政府的處理是必經(jīng)程序，同時也是訴諸于法院的前置程序。因是對土地所有權(quán)和使用權(quán)的處理，此處人民政府的處理，當然包括“確權(quán)”。

但問題是，在有關(guān)地下車位的主要法律中，并沒有規(guī)定相應糾紛必需經(jīng)過自然資源管理部門等政府部門處理。也就是說，除土地所有權(quán)和使用權(quán)外，“確權(quán)”并不是自然資源管理部門的法定職責。

實踐中，有關(guān)地下車位的糾紛很多，且爭議多種多樣。對此，自然資源管理部門當然可以履行其調(diào)解職責。但在調(diào)解不成，需要以國家強制力為后盾求得一個最終解決方案時，當事人需要選擇的仍然是向人民法院提起訴訟。

二、地下車位到底應歸開發(fā)商，還是應歸業(yè)主？

此前，在有關(guān)地下車位的爭議中，最為突出的爭議通常是，地下車位的產(chǎn)權(quán)應歸于開發(fā)商，還是業(yè)主共有？

從司法實踐來看，主要有兩種觀點，分別指向不同結(jié)論。

一種觀點認為，地下車位應歸于開發(fā)商。也就是說，開發(fā)商有權(quán)決定出售、出租或附送地下車位。主要理由是，“誰投資、誰所有、誰受益”。更重要的是，這不僅僅是一種口號或主張，而是確實有其法規(guī)依據(jù)。原建設(shè)部于1997年發(fā)布，并于2001年修訂的《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第二十五條確認：“地下工程應本著‘誰投資、誰所有、誰受益、誰維護’的原則，允許建設(shè)單位對其投資開發(fā)建設(shè)的地下工程自營或者依法進行轉(zhuǎn)讓、租賃?！币虼?，作為建設(shè)單位的開發(fā)商，通常以此條為依據(jù)，對所開發(fā)小區(qū)的地下車位進行登記和轉(zhuǎn)讓。

另一種觀點則認為，地下車位應歸全體業(yè)主共有。該觀點的依據(jù)，主要來自法律層面。一是《物權(quán)法》，該法第一百四十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。”也就是通常所說的“房隨地走”原則。按此規(guī)定，開發(fā)商一旦出售了商品房，則相應土地使用權(quán)即應轉(zhuǎn)移至全體業(yè)主共有，地下車位便應該隨同土地使用權(quán)，一并轉(zhuǎn)讓至全體業(yè)主名下。

二是《城市房地產(chǎn)管理法》，該法第二條第二款明確：“本法所稱房屋，是指土地上的房屋等建筑物及構(gòu)筑物。”地下車位位于土地下，而不是“土地上”，因此不屬于法律意義上的房屋，進而不應該取得獨立的房地產(chǎn)權(quán)屬登記證書。

就車位爭議來說，隨著《物權(quán)法》的出臺，小區(qū)地面的停車位歸屬基本明朗。《物權(quán)法》第七十四條第三款明確：“占用業(yè)主共有的道路或者其他場地用于停放汽車的車位，屬于業(yè)主共有?！睋?jù)此，對生活中常見的小區(qū)地面停車位權(quán)屬爭議，各級法院越來越多地做出了有利于業(yè)主的判決。在此方面，“誰投資、誰所有、誰受益”的原則逐步退出了歷史舞臺。

但問題是，地下車位所占用的土地，是否屬于上述《物權(quán)法》第七十四條第三款所規(guī)定的業(yè)主共有的其他場地？因此，地下車位是否歸屬于業(yè)主的問題，實際上演化為，地下車位所占用的場地是否屬于業(yè)主所共有。

《物權(quán)法》第六條確立了“物權(quán)公示原則”，即“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應當依照法律規(guī)定登記”。因此，對地下車位所占用的場地的歸屬，最簡單、最直接的判斷標準，是看房地產(chǎn)權(quán)證等不動產(chǎn)登記信息中，是否將地下車位所占用的場地登記為業(yè)主共有。遺憾的是，意見稿并沒有解決這一最關(guān)鍵的問題。

三、地下車位所占用的場地是否為業(yè)主共有？

如前所述，業(yè)主一方多以“房隨地走”的原則為依據(jù)，主張地下車位應隨房屋一同轉(zhuǎn)讓為業(yè)主共同共有。然而問題是，地下車位是否屬于應隨“地”一起走的“房”的范疇？

亦如上所述，《城市房地產(chǎn)管理法》第二條第二款規(guī)定：“本法所稱房屋，是指土地上的房屋等建筑物及構(gòu)筑物。”如果“土地上”一詞的限定，表明地下車位不得被認定為房屋，那么《物權(quán)法》第一百四十六條同樣有“土地上”一詞的限定，因此地下車位便不是可以“地隨房走”的“建筑物、構(gòu)筑物或其附屬設(shè)施”。

事實上，意見稿所規(guī)定的正是“土地下”而非“土地上”的車位問題。甚至連地下車位的屬性，所適用的也是“定著物”，而非《物權(quán)法》上述規(guī)定中所出現(xiàn)的“建筑物”、“構(gòu)筑物”或“附屬設(shè)施”。

從這個角度來看，似乎主管部門并不希望地下車位“地隨房走”。否則，該規(guī)定中就沒必要再規(guī)定“定著物單元問題”。畢竟，根據(jù)《物權(quán)法》第七十三條，除道路、綠地存在特定情形以外，“建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有”。也就是說，如果地下車位屬于公共場所、公用設(shè)施等范疇，就理所當然歸業(yè)主共有，不再存在產(chǎn)權(quán)確認問題。

因此，如果地下車位當然適用“地隨房走”原則，一旦開發(fā)商銷售完畢，原則上地下車位即應轉(zhuǎn)為共同共有，進而導致地下車位的轉(zhuǎn)讓，將需要全體業(yè)主一致同意，而這幾乎是不可能完成的任務(wù)。如此，地下車位的轉(zhuǎn)讓便幾乎不復存在。而這，顯然與實際生活不符。

四、地下車位應另行有償取得“地下建設(shè)用地使用權(quán)”？

意見書第三條第二款確認：“配建地下車位轉(zhuǎn)讓的，應遵守有關(guān)地下車位轉(zhuǎn)讓的政策規(guī)定。”該規(guī)定表明，地下車位產(chǎn)權(quán)及其轉(zhuǎn)讓，是一項受到地方政策強烈影響的事項。

以武漢市為例，該市于2013年4月22日發(fā)布了《武漢市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》（下稱“武漢規(guī)定”）。

武漢規(guī)定第二條第二款確認：“本規(guī)定所稱地下空間，是指本市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下的空間，包括連建地下空間和獨立地下空間。”第三款確認：“連建地下空間是指同一主體結(jié)合地面建筑一并開發(fā)建設(shè)的地下空間；獨立地下空間是指獨立開發(fā)建設(shè)的地下空間。利用市政道路、公園綠地、公共廣場等公共用地開發(fā)的地下空間視為獨立地下空間?！睋?jù)此，自然資源部意見書所適用的城鎮(zhèn)住宅小區(qū)的地下車位，一般應屬于武漢規(guī)定所指的連建地下空間。

武漢規(guī)定第十條第一款進一步確認：“開發(fā)利用地下空間應當取得地下建設(shè)用地使用權(quán)?！?第二款確認：“地下建設(shè)用地使用權(quán)是指采取土地分層供應方式進行供地，依法建設(shè)的凈高度大于2.2米的地下建（構(gòu)）筑物所占封閉空間及其外圍水平投影占地范圍的建設(shè)用地使用權(quán)?！币簿褪钦f，城鎮(zhèn)住宅小區(qū)地下車位建設(shè)，應采用土地分層供應方式供地，并在地上的建設(shè)用地使用權(quán)之外，另外取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。

武漢規(guī)定第十一、十二、十三條，則具體規(guī)定了地下空間建設(shè)的供地方式，其中包括劃撥出讓、協(xié)議出讓和招拍掛出讓。與地上的建設(shè)用地使用權(quán)出讓相類似，按武漢規(guī)定，除劃撥出讓為免費供地方式以外，協(xié)議出讓和招拍掛出讓均為有償供地。協(xié)議出讓的，“按照不低于出讓時相同主導功能用途、土地級別、使用年限的地上建設(shè)用地市場價標準的30%收取”。招拍掛出讓的，其起始價則按上述協(xié)議出讓最低價執(zhí)行。

根據(jù)原國土資源部于2001年10月18日發(fā)布的《劃撥用地目錄》，城鎮(zhèn)居民小區(qū)應不屬于劃撥用地供地范圍。

也就是說，按武漢規(guī)定，城鎮(zhèn)居民小區(qū)地下車位用地，可能需要以償方式另行取得地下建設(shè)用地使用權(quán)，該費用可能為地上相應建設(shè)用地使用權(quán)出讓金額的30%，甚至更高。

以武漢規(guī)定看來，城鎮(zhèn)居民小區(qū)地下車位根本不是“自帶”建設(shè)用地使用權(quán)，而是若不重新另行付費辦理地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)，則可能沒有任何建設(shè)用地使用權(quán)。若沒有建設(shè)用地使用權(quán)，則地下車位有不動產(chǎn)登記根本無從談起。

應該說，武漢規(guī)定另行出讓“地下建設(shè)用地使用權(quán)”的做法，亦有一定法律依據(jù)。畢竟，《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！?/p>

只不過，《物權(quán)法》并沒有規(guī)定地下建設(shè)用地使用的具體制度，武漢規(guī)定則將通常建設(shè)用地使用權(quán)的出讓規(guī)定，大致“移植”到了地下建設(shè)用地使用權(quán)出讓程序之中，且規(guī)定了最低為地上建設(shè)用地使用權(quán)出讓金30%的出讓價格。

五、地下車位轉(zhuǎn)讓、出租需繳納土地出讓金？

大連市人民政府辦公廳于2016年6月22日發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范管理居住小區(qū)配建地下停車場出售、出租行為的通知》（大政辦發(fā)〔2016〕81號，下稱“大連規(guī)定”）。

該通知第一條即開門見山指出：“已出讓房地產(chǎn)開發(fā)項目在辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)補充用地批復手續(xù)時，應明確居住小區(qū)配建地下停車場的使用性質(zhì)。申請作為可售停車位的，按照《關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)項目地下（半地下）停車場、車庫土地使用有關(guān)問題的通知》（大國土房屋發(fā)〔2005〕170號）規(guī)定繳納土地出讓金；作為小區(qū)內(nèi)公共停車場和規(guī)劃為大型公建項目配建地下停車場的，以出讓方式供地，不收取土地出讓金，未經(jīng)批準不得擅自對外出售、出租和改變使用用途?！?/p>

也就是說，按照大連規(guī)定，即使是已出讓的房地產(chǎn)開發(fā)項目，無論是出售、出租地下停車場還是改變其使用用途，均需要繳納土地出讓金。

與武漢規(guī)定不同的是，此處并不區(qū)分地下車位是屬于“連建”還是“獨立地下空間”，并且也無論是否已經(jīng)開發(fā)項目。

按此規(guī)定，即使是開發(fā)商向業(yè)主轉(zhuǎn)讓地下車位，亦需要補繳土地出讓金。因此，在此種情形下，業(yè)主不太可能無償取得地下車位的所有權(quán)登記。

六、歷史遺留問題如何處置？

應該說，自然資源部的意見稿考慮到了歷史情況。

其第八條規(guī)定：“本意見實施前，經(jīng)依法批準建設(shè)，符合相關(guān)規(guī)劃許可條件、建設(shè)標準，不計算容積率、不計土地出讓價款的配建地下車位，可按本意見相關(guān)要求辦理不動產(chǎn)登記?！?/p>

上述規(guī)定，應是對現(xiàn)行地下車位辦理產(chǎn)權(quán)登記基本要求的總結(jié)和確認。也就是說，只有符合規(guī)劃和建設(shè)指標，且不計算容積率，不計土地出讓價款的配套車位，才可按該意見辦理不動產(chǎn)登記。

然而，即使不計算容積率，不計土地出讓價款，并且即使屬于配建地下車位，該地下車位難道不是位于相應城鎮(zhèn)居民住宅小區(qū)項目用地的下方嗎？

問題是，現(xiàn)行以及此前諸多土地出讓，一般采用的是原國土資源部與國家工商管理總局聯(lián)合發(fā)布的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同（示范文本）》（國土資發(fā)[2008]86號）。該出讓示范文本第二條規(guī)定：“出讓土地的所有權(quán)屬中華人民共和國，出讓人根據(jù)法律的授權(quán)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，地下資源、埋藏物不屬于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓范圍。”

也就是說，相應的建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容，僅排除地下資源、埋藏物，并沒有排除地下建設(shè)用地使用權(quán)，也沒有明確所出讓的建設(shè)用地使用權(quán)是否僅指地上建設(shè)用地使用權(quán)。

需要注意的是，《物權(quán)法》第五條明確規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定?！睋?jù)此，除非立法明確地下建設(shè)用地使用權(quán)問題，恐怕不宜直接將已出讓建設(shè)用地使用權(quán)自動歸結(jié)為僅限于地上建設(shè)用地使用權(quán)，也不宜直接要求地下車位應另行辦理土地出讓手續(xù)并另行繳納土地出讓金。