自2014年7月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》后，我國城市地區(qū)執(zhí)行了改革開放以來最大力度的戶籍改革。截至目前，很多省份的城市戶籍已經(jīng)放開得比較徹底，表現(xiàn)為：在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一戶口登記制度；非城市戶籍人口在城市落戶渠道更加通暢，條件和成本更低；實施居住證制度，保障流動人口在城市基本權(quán)利，盡量與城鎮(zhèn)居民在福利待遇上接軌；完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，特別是推進“三權(quán)”確權(quán)工作穩(wěn)步推進；基本公共服務(wù)覆蓋面逐步擴大，城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。這些戶籍相關(guān)改革是改革開放后三十幾年內(nèi)無法想象的。

在戶籍制度改革取得如此大進展的情況下，下一步戶籍相關(guān)改革任務(wù)的明確顯得更重要。筆者認為，應(yīng)該在以下三個方面進一步推進相關(guān)改革。

第一是城市間由于戶籍導(dǎo)致的人力資源扭曲還有待進一步改善，特別是在大城市地區(qū)改革還需要進一步推進。國家對戶籍制度開放的大方向，始終是嚴格控制大城市規(guī)模和發(fā)展中小城市，在當前大力推進戶籍改革的背景下大城市戶籍開放仍然有限。這也使得在大城市地區(qū)流動人口獲取戶籍難度更大，甚至造成了人口排斥。對于有子女即將接受教育的流動人口，這種戶籍福利不放開導(dǎo)致的人口排斥更加明顯。由于大城市集聚效應(yīng)更強，人口在大城市的集聚能促進就業(yè)匹配質(zhì)量從而帶來更高生產(chǎn)力、更高收入、更多創(chuàng)新和更繁榮的經(jīng)濟，勞動者和兒童也能更好地培育自身人力資本，對長期宏微觀發(fā)展都有很大幫助。人口流動的這些正外部性原則上需要補貼，需要更好的供給來滿足需求，但當前政策似乎反其道而行之，并且產(chǎn)生負面效果。目前在一些大城市已經(jīng)能夠看到針對外地人的住房和汽車限購、限教育限產(chǎn)業(yè)帶來了一定的經(jīng)濟蕭條，可以說是雙輸?shù)慕Y(jié)果。人口集聚在大城市在當前仍是世界趨勢，我國作為發(fā)展中國家必然不能違背此規(guī)律，否則將付出代價。

在大城市戶籍改革方面，筆者的意見比較明確。即進一步放開大城市戶籍限制，并采用市場化手段滿足由此帶來的公共資源需求，采取稅收機制減少擁堵等負面影響。

第二是農(nóng)村資產(chǎn)市場化亟待推進。在城市地區(qū)戶籍改革整體快速推進的同時，農(nóng)村地區(qū)的制度改革相對滯后。特別是農(nóng)村土地制度改革比較滯后，“三塊地”由于特殊所有制和社會功能長期沒有開放市場，城市資本難以更大程度流入農(nóng)村，這也使得農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)難以徹底實現(xiàn)。在土地制度方面，雖然近年推進確權(quán)和耕地、宅基地流轉(zhuǎn)，但步伐較小，中央的制度文件往往滯后于地方改革實踐，使得地方好的實踐做法難以快速推廣，甚至阻礙了好的制度推廣。以耕地為例，目前全國有多地進行了耕地入股的股份制試點，并且對解放勞動力、提高土地集中經(jīng)營和效率有明顯幫助，但在制度上并無對此種做法涉及的地權(quán)、資格權(quán)調(diào)整等進行明確，進入退出仍然在原有土地制度框架下進行，國家在此方面也缺乏統(tǒng)一推廣政策，這可能抑制其它地區(qū)效仿推廣動力。土地承包法等強調(diào)的不以放棄土地為落戶城鎮(zhèn)條件以及增人不增地減人不減地的措施，不利于應(yīng)對變化的人口分布，對靈活土地產(chǎn)權(quán)市場本質(zhì)是一種抑制。近年推行的耕地和宅基地“三權(quán)”配置也一定程度增加了農(nóng)村土地市場復(fù)雜性，不利于規(guī)模化經(jīng)營和靈活退出。

在農(nóng)村土地市場方面，目前的改革措施只是在管理方式上有所改進，但并未觸及根本問題。筆者在這方面的建議是減少土地權(quán)利復(fù)雜性，減少“三權(quán)”為“兩權(quán)”，即去掉中間的承包權(quán)和資格權(quán)，并及時推進股份化和可更大范圍流轉(zhuǎn)。

第三是流動人口在城市市民化和社會融合問題。即使大多數(shù)城市福利已經(jīng)向流動人口放開，但由于以下幾個原因而使得流動人口仍然較難徹底融入城市成為“城里人”，實現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化：首先是習慣思維，特別對老齡農(nóng)民工群體，仍然習慣性地認為自己是農(nóng)村人，而將自己視為城市過客，難以適應(yīng)城市長期生活并愿意長留和落戶城市；其次是初始資產(chǎn)匱乏，使得住房等方面難以像城市人那樣體面生活，從而不愿意融入城市和長留城市；再次是缺乏社會網(wǎng)絡(luò)使得流動人口在城市難以獲得足夠支持和發(fā)展；還有就是農(nóng)村土地情結(jié)，使得不愿意落戶城市從而可能在未來損失農(nóng)村資產(chǎn)，不落戶城市仍然會相應(yīng)受到部分福利限制，比如各項福利保障欠缺、子女教育不能進入最合適學校等。

讓流動的常住人口徹底融入城市完成健康城市化需要解決以上問題，而且改變習慣和初始資源劣勢是一個長期過程，往往需要成代人時間。在這方面，筆者建議在城市提供更公平福利保障鼓勵舉家遷移、增加教育資源等公共品供給。并且，城市改革與農(nóng)村土地改革聯(lián)動進行互相促進。

（作者孫文凱為中國人民大學經(jīng)濟學院教授，中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）