自2014年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》后，我國(guó)城市地區(qū)執(zhí)行了改革開(kāi)放以來(lái)最大力度的戶(hù)籍改革。截至目前，很多省份的城市戶(hù)籍已經(jīng)放開(kāi)得比較徹底，表現(xiàn)為：在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一戶(hù)口登記制度；非城市戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)渠道更加通暢，條件和成本更低；實(shí)施居住證制度，保障流動(dòng)人口在城市基本權(quán)利，盡量與城鎮(zhèn)居民在福利待遇上接軌；完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，特別是推進(jìn)“三權(quán)”確權(quán)工作穩(wěn)步推進(jìn)；基本公共服務(wù)覆蓋面逐步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。這些戶(hù)籍相關(guān)改革是改革開(kāi)放后三十幾年內(nèi)無(wú)法想象的。

在戶(hù)籍制度改革取得如此大進(jìn)展的情況下，下一步戶(hù)籍相關(guān)改革任務(wù)的明確顯得更重要。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在以下三個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)改革。

第一是城市間由于戶(hù)籍導(dǎo)致的人力資源扭曲還有待進(jìn)一步改善，特別是在大城市地區(qū)改革還需要進(jìn)一步推進(jìn)。國(guó)家對(duì)戶(hù)籍制度開(kāi)放的大方向，始終是嚴(yán)格控制大城市規(guī)模和發(fā)展中小城市，在當(dāng)前大力推進(jìn)戶(hù)籍改革的背景下大城市戶(hù)籍開(kāi)放仍然有限。這也使得在大城市地區(qū)流動(dòng)人口獲取戶(hù)籍難度更大，甚至造成了人口排斥。對(duì)于有子女即將接受教育的流動(dòng)人口，這種戶(hù)籍福利不放開(kāi)導(dǎo)致的人口排斥更加明顯。由于大城市集聚效應(yīng)更強(qiáng)，人口在大城市的集聚能促進(jìn)就業(yè)匹配質(zhì)量從而帶來(lái)更高生產(chǎn)力、更高收入、更多創(chuàng)新和更繁榮的經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)者和兒童也能更好地培育自身人力資本，對(duì)長(zhǎng)期宏微觀發(fā)展都有很大幫助。人口流動(dòng)的這些正外部性原則上需要補(bǔ)貼，需要更好的供給來(lái)滿(mǎn)足需求，但當(dāng)前政策似乎反其道而行之，并且產(chǎn)生負(fù)面效果。目前在一些大城市已經(jīng)能夠看到針對(duì)外地人的住房和汽車(chē)限購(gòu)、限教育限產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了一定的經(jīng)濟(jì)蕭條，可以說(shuō)是雙輸?shù)慕Y(jié)果。人口集聚在大城市在當(dāng)前仍是世界趨勢(shì)，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家必然不能違背此規(guī)律，否則將付出代價(jià)。

在大城市戶(hù)籍改革方面，筆者的意見(jiàn)比較明確。即進(jìn)一步放開(kāi)大城市戶(hù)籍限制，并采用市場(chǎng)化手段滿(mǎn)足由此帶來(lái)的公共資源需求，采取稅收機(jī)制減少擁堵等負(fù)面影響。

第二是農(nóng)村資產(chǎn)市場(chǎng)化亟待推進(jìn)。在城市地區(qū)戶(hù)籍改革整體快速推進(jìn)的同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)的制度改革相對(duì)滯后。特別是農(nóng)村土地制度改革比較滯后，“三塊地”由于特殊所有制和社會(huì)功能長(zhǎng)期沒(méi)有開(kāi)放市場(chǎng)，城市資本難以更大程度流入農(nóng)村，這也使得農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)難以徹底實(shí)現(xiàn)。在土地制度方面，雖然近年推進(jìn)確權(quán)和耕地、宅基地流轉(zhuǎn)，但步伐較小，中央的制度文件往往滯后于地方改革實(shí)踐，使得地方好的實(shí)踐做法難以快速推廣，甚至阻礙了好的制度推廣。以耕地為例，目前全國(guó)有多地進(jìn)行了耕地入股的股份制試點(diǎn)，并且對(duì)解放勞動(dòng)力、提高土地集中經(jīng)營(yíng)和效率有明顯幫助，但在制度上并無(wú)對(duì)此種做法涉及的地權(quán)、資格權(quán)調(diào)整等進(jìn)行明確，進(jìn)入退出仍然在原有土地制度框架下進(jìn)行，國(guó)家在此方面也缺乏統(tǒng)一推廣政策，這可能抑制其它地區(qū)效仿推廣動(dòng)力。土地承包法等強(qiáng)調(diào)的不以放棄土地為落戶(hù)城鎮(zhèn)條件以及增人不增地減人不減地的措施，不利于應(yīng)對(duì)變化的人口分布，對(duì)靈活土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)本質(zhì)是一種抑制。近年推行的耕地和宅基地“三權(quán)”配置也一定程度增加了農(nóng)村土地市場(chǎng)復(fù)雜性，不利于規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和靈活退出。

在農(nóng)村土地市場(chǎng)方面，目前的改革措施只是在管理方式上有所改進(jìn)，但并未觸及根本問(wèn)題。筆者在這方面的建議是減少土地權(quán)利復(fù)雜性，減少“三權(quán)”為“兩權(quán)”，即去掉中間的承包權(quán)和資格權(quán)，并及時(shí)推進(jìn)股份化和可更大范圍流轉(zhuǎn)。

第三是流動(dòng)人口在城市市民化和社會(huì)融合問(wèn)題。即使大多數(shù)城市福利已經(jīng)向流動(dòng)人口放開(kāi)，但由于以下幾個(gè)原因而使得流動(dòng)人口仍然較難徹底融入城市成為“城里人”，實(shí)現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化：首先是習(xí)慣思維，特別對(duì)老齡農(nóng)民工群體，仍然習(xí)慣性地認(rèn)為自己是農(nóng)村人，而將自己視為城市過(guò)客，難以適應(yīng)城市長(zhǎng)期生活并愿意長(zhǎng)留和落戶(hù)城市；其次是初始資產(chǎn)匱乏，使得住房等方面難以像城市人那樣體面生活，從而不愿意融入城市和長(zhǎng)留城市；再次是缺乏社會(huì)網(wǎng)絡(luò)使得流動(dòng)人口在城市難以獲得足夠支持和發(fā)展；還有就是農(nóng)村土地情結(jié)，使得不愿意落戶(hù)城市從而可能在未來(lái)?yè)p失農(nóng)村資產(chǎn)，不落戶(hù)城市仍然會(huì)相應(yīng)受到部分福利限制，比如各項(xiàng)福利保障欠缺、子女教育不能進(jìn)入最合適學(xué)校等。

讓流動(dòng)的常住人口徹底融入城市完成健康城市化需要解決以上問(wèn)題，而且改變習(xí)慣和初始資源劣勢(shì)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，往往需要成代人時(shí)間。在這方面，筆者建議在城市提供更公平福利保障鼓勵(lì)舉家遷移、增加教育資源等公共品供給。并且，城市改革與農(nóng)村土地改革聯(lián)動(dòng)進(jìn)行互相促進(jìn)。

（作者孫文凱為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）