當前，中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險法等為中央金融監(jiān)管部門提供了完善的法律依據(jù),但是地方金融行業(yè)的法律法規(guī)尚不健全,特別是現(xiàn)有行業(yè)監(jiān)管制度的法律位階不高,導致地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管執(zhí)法措施有限、法律責任相對薄弱，亟需通過地方立法賦予相應的監(jiān)管執(zhí)法以及行政處罰等權(quán)力。今天上午，《上海市地方金融監(jiān)督管理條例(草案)》提交市十五屆人大常委會第十六次會議首次審議。

上海市地方金融監(jiān)督管理局局長解冬說，《條例(草案)》起草主要遵循以下思路:一是定位為本市地方金融監(jiān)管工作的“基本法”。對“7+4”類地方金融組織作出基礎性制度安排，明確立法適用范圍、授權(quán)監(jiān)管手段，為今后配套文件的制修訂提供依據(jù)。二是以加強監(jiān)管與防控風險為主線。根據(jù)全國金融工作會議要求,堅持監(jiān)管建機制和預防控風險的立法定位，通過強化監(jiān)管措施，著力推動地方金融健康發(fā)展,保障上海國際金融中心建設。三是側(cè)重提煉地方金融組織的共性規(guī)范。地方金融組織種類較多，既有共性，也有差異。《條例(草案)》重點針對監(jiān)管地方金融組織的共性要求，借鑒銀證保等金融業(yè)審慎監(jiān)管措施，強化事中事后監(jiān)管，嚴守風險底線。

確立審慎經(jīng)營、重大風險事件報告等制度

根據(jù)中央與地方金融監(jiān)管權(quán)限的劃分,《條例(草案)》明確立法適用范圍：一是通過列舉“小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司”七類授權(quán)實施監(jiān)管的行業(yè)。二是對“轄區(qū)內(nèi)投資公司、社會眾籌機構(gòu)等”以“法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務院授權(quán)監(jiān)督管理的具有金融屬性的其他組織”概括。三是考慮到地方金融行業(yè)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則，明確“國家對地方金融監(jiān)督管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”；考慮到本市地方各類交易場所的監(jiān)管實際,明確“市人民政府對地方各類交易場所另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。

基于規(guī)范地方金融組織及其活動的考慮，《條例(草案)》設定了相應的經(jīng)營規(guī)則，加強與現(xiàn)有行業(yè)準入監(jiān)管規(guī)則的銜接。以指引性條款確定地方金融組織設立資質(zhì)，并未增加市場準入條件。同時，優(yōu)化日常監(jiān)管的制度設計。針對監(jiān)管地方金融組織的共性需求，規(guī)范日常經(jīng)營行為，確立審慎經(jīng)營、消保義務、信義義務、經(jīng)營信息報送和重大風險事件報告等制度。

《條例(草案)》設定了市場退出機制。地方金融組織提出書面申請并提交資產(chǎn)狀況證明以及債權(quán)債務處置方案等材料,可以自愿解散組織或者退出市場。同時，明確行為底線。嚴禁“資金端的吸收或者變相吸收公眾存款的行為”與“資產(chǎn)端的自營或受托發(fā)放貸款以及受托投資的行為”,督促地方金融組織嚴守風險底線。

有委員提出，條例草案第15條建立重大風險事件報告制度,第38條規(guī)定了相應的罰則,但列舉的嚴重影響地方金融組織正常經(jīng)營的重大風險事件,如“重大待決訴訟或者仲裁”“重大負面輿情”等表述比較原則,執(zhí)行中會因各方主體理解不同而造成偏差。為此，建議條例草案進一步細化有關(guān)內(nèi)容。

地方金融管理部門有權(quán)延伸調(diào)查權(quán)限

近年來不少領(lǐng)域“泛金融化”特征突顯，風險點多面廣，呈現(xiàn)突發(fā)性、隱蔽性、分散性等特點，跨市場跨行業(yè)跨領(lǐng)域的風險層出不窮。

為了落實地方監(jiān)管責任，進一步規(guī)范執(zhí)法措施，《條例(草案)》規(guī)定，完善現(xiàn)場檢查措施。將“查封場所、設施”和“查封、扣押財物”等行政強制措施嵌套進現(xiàn)場檢查,賦予地方金融管理部門有權(quán)進入有關(guān)單位開展延伸調(diào)查的權(quán)限。其次，豐富行政監(jiān)管手段。針對一般性違法違規(guī)行為，設定了監(jiān)管談話、通報批評等監(jiān)管措施；針對重大違法違規(guī)行為，設定了認定不適當人選、責令暫停部分業(yè)務等監(jiān)管措施。

此次立法還優(yōu)化部門執(zhí)法協(xié)作。市地方金融監(jiān)管部門可以根據(jù)風險情況，建議市場監(jiān)管、司法機關(guān)、移民和出入境管理部門等采取相應管理措施，控制“人財物”等風險處置關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

《條例(草案)》對本市近年來有效的區(qū)域金融風險防控處置經(jīng)驗進行了立法轉(zhuǎn)化，從制度上防控金融風險：明晰風險處置主體權(quán)責邊界。明確地方政府與中央金融監(jiān)管部門在風險處置方面的責任分工，同時要求市、區(qū)人民政府承擔本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資的職責。條例草案強化重大風險處置。地方金融管理部門經(jīng)同級人民政府批準后,可以對地方金融組織采取責令停業(yè)整頓、接管,指定其他同類地方金融組織實施業(yè)務托管、委托有關(guān)專業(yè)機構(gòu)開展行政清理等措施;并根據(jù)不同情形終止重大風險處置。

此次立法加強非法金融廣告管理。任何單位和個人未取得相應金融業(yè)務資質(zhì),不得開展與該金融業(yè)務相關(guān)的營銷宣傳;相關(guān)部門建立協(xié)作機制,加強對違法違規(guī)金融營銷宣傳的監(jiān)測和查處?！稐l例(草案)》設專章規(guī)定了法律責任,重在細化地方金融組織及相關(guān)人員法律責任,加大處罰力度,規(guī)范地方金融組織有序發(fā)展。（原題為《上海金融監(jiān)督立法：嚴禁變相吸收公眾存款等行為》）