“雙三分之二原則”，使得加裝電梯獲得管理部門審批通過的難度大為降低，加裝電梯變得相對容易。圖為上海靜安區(qū)臨汾路一小區(qū)加裝的電梯。  上海觀察 圖

近日，上海市住建委、房管局等十部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好本市既有多層住宅加裝電梯工作的若干意見》（以下一般稱“電梯意見”），旨在“重點(diǎn)做好‘老小舊遠(yuǎn)’的相關(guān)工作”，“加快加裝電梯速度”。

現(xiàn)實(shí)中，市民居住的多層住宅，一般均沒有配備電梯。居住在5、6樓等較高樓層的居民，通常會(huì)感覺上、下樓費(fèi)時(shí)費(fèi)力，較為困難。對其中的老年人來說，這一點(diǎn)尤為明顯。隨著老齡化社會(huì)的到來，該問題變得越來越突出。在此背景下，為既有多層住宅加裝電梯，無疑是一件實(shí)事、好事。

除上海以外，既有住宅加裝電梯已在多地進(jìn)行。然而，推進(jìn)工作中，也曝露出一些問題，其中最集中、最難解決的，便是個(gè)別業(yè)主不理解、不支持、不同意。特別是低樓層，比如一樓業(yè)主不同意。不同意的原因也多種多樣，比如認(rèn)為低樓層使用電梯較少，因此不愿意為此分?jǐn)傎M(fèi)用。再比如，原本上下樓方便，是低樓層的比較優(yōu)勢，而如果加裝了電梯，則相對于中高樓層來說，低樓層的比較優(yōu)勢下降，因此住戶認(rèn)為加裝電梯可能影響房價(jià)。如此等等。

那么，此次出臺(tái)的電梯意見，是否解決了這些已經(jīng)曝露出來的痛點(diǎn)、難點(diǎn)？

一、業(yè)主自愿的法律依據(jù)

既有多層住宅，主要是已經(jīng)出售的商品房或售后公房，產(chǎn)權(quán)歸于不同個(gè)人或單位。

《物權(quán)法》第三十九條規(guī)定：“所有權(quán)人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！币簿褪钦f，對已進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)登記的既有多層住宅來說，如果要對它進(jìn)行任何處置，包括要在它的內(nèi)部或外部加裝電梯，首先要取得產(chǎn)權(quán)人同意。

《物權(quán)法》第七十條規(guī)定：“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利?！本鸵淮弊≌瑏碚f，哪里屬于專有部分、哪里屬于共有部分，產(chǎn)權(quán)證上已進(jìn)行了明確區(qū)分和記載。

因此，如果加裝電梯所要占用或使用的建筑部位，涉及業(yè)主專有部分的，需征得受影響的業(yè)主同意；涉及業(yè)主共有部分的，需要征得受影響的住宅共有部分的全體共有人共同同意。

應(yīng)該說，在征求產(chǎn)權(quán)人意見的問題上，電梯意見做得還是比較好的。該意見“總體要求”部分中的“基本原則”，首當(dāng)其沖的便是“業(yè)主自愿”。也就是說，是否加裝電梯，決定權(quán)在業(yè)主而非主管部門。

二、“雙三分之二原則”

如果加裝電梯，需要使用或經(jīng)過個(gè)別業(yè)主家的內(nèi)部空間，那么該專有部分的業(yè)主當(dāng)然可以同意，也有權(quán)拒絕。

但如果加裝電梯，所需要使用或經(jīng)過的不是個(gè)別業(yè)主的住宅物權(quán)專有部分，而是住宅物權(quán)的共有部分，例如住宅樓的公共墻壁、過道等，則需要取得該住宅物權(quán)共有部分的產(chǎn)權(quán)人特定多數(shù)的共同同意。

《物權(quán)法》第七十六條規(guī)定，“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”，“應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意”。

應(yīng)該說， 既有住宅加裝電梯應(yīng)屬于上述“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”情形，因此也應(yīng)對其適用上述決策程序，也就是通常所說的“雙三分之二原則”。

事實(shí)上，有關(guān)同意加裝電梯的業(yè)主比例，上海也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程。

2011年，上海市住房保障和房屋管理局等五部門聯(lián)合發(fā)布的《本市既有多層住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見》（滬房管修〔2011〕187號(hào)）第二條規(guī)定，既有多層住宅增設(shè)電梯應(yīng)當(dāng)滿足的條件之一是，“增設(shè)電梯所在幢房屋的全體業(yè)主同意”；同時(shí)，“涉及占用小區(qū)土地或?qū)Ｓ胁课坏模瑧?yīng)當(dāng)征得相關(guān)權(quán)利業(yè)主三分之二以上同意”。

時(shí)至2016年，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)等三部門發(fā)布了《關(guān)于本市既有多層住宅增設(shè)電梯建設(shè)管理相關(guān)建設(shè)審批的通知》（滬建房修聯(lián)〔2016〕833號(hào)），其第一條第一項(xiàng)是有關(guān)加裝電梯需要提供的材料，包括“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)三分之二以上業(yè)主同意證明材料”，以及“加裝幢90%以上業(yè)主同意（其他業(yè)主無明確反對意見）的相關(guān)協(xié)議”。此時(shí)雖不再要求一致同意，但同意的比例要求也相當(dāng)高?？梢哉f，幾近于一致。

相對而言，2019年的電梯意見明確了“雙三分之二原則”，使得加裝電梯獲得管理部門審批通過的難度大為降低，加裝電梯變得相對容易。因此，放棄“協(xié)商一致”、確立“雙三分之二原則”，被認(rèn)為是該意見的最大亮點(diǎn)。

三、“一票否決”與“全體一致”是否將退出歷史舞臺(tái)？

如前文所述，既有住宅加裝電梯過程中，最大的矛盾，或者說最大的痛點(diǎn)在于，此前工作中強(qiáng)調(diào)“全體一致”。

現(xiàn)在，2019年的電梯意見明確指明，對加裝電梯，業(yè)主同意的比例是“雙三分之二”，并不需要全體一致。那么，由于個(gè)別業(yè)主出于各種原因不同意而造成的“一票否決”僵局，是否將因此破除？

答案可能是否定的。

該意見第三條第三款規(guī)定：“加裝電梯房屋幢業(yè)主對加裝電梯所需費(fèi)用、電梯運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用、修理及更新改造費(fèi)用的籌措、分擔(dān)及委托電梯管理單位等應(yīng)達(dá)成一致意見，并簽訂相關(guān)協(xié)議?！?/p>

由此可見，對既有住宅加裝電梯，該意見雖不要求業(yè)主必須首先達(dá)成全體一致，而是達(dá)到“雙三分之二”即可。但是，在具體實(shí)施中則要求“加裝電梯房屋幢業(yè)主”必須與“委托電梯管理單位等”達(dá)成一致意見。

此處的“加裝電梯房屋幢業(yè)主”，是否包括該幢樓內(nèi)不同意加裝電梯的業(yè)主？

如果包括不同意的業(yè)主，那么這些業(yè)主拒絕與電梯管理單位簽署委托協(xié)議，該如何處理？這些業(yè)主拒絕繳納電梯加裝、運(yùn)行維護(hù)、修理改造等費(fèi)用，又該如何解決？如果這些問題不解決，可能加裝電梯工作仍然無法推進(jìn)。

如果不包括不同意的業(yè)主，那么電梯的安裝似乎就不存在原則性問題。不過，隨之而來的問題是，在電梯加裝并運(yùn)行之后，這些不同意的業(yè)主能否使用？

如果不同意他們使用，那么電梯一旦加裝，即使是這些不同意的業(yè)主，也將因?qū)ο鄳?yīng)土地和空間的共有，而相應(yīng)成為電梯這種特種設(shè)備的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人，此間的矛盾與沖突不言而喻。但如果可以使用，費(fèi)用等條件又該如何設(shè)置？這些問題，似乎該意見并沒有涉及。

四、相鄰業(yè)主的異議處理

2019年的電梯意見考慮到了相鄰業(yè)主的異議。

例如，該意見第三條第二款要求“盡可能優(yōu)化方案，減少對周邊相鄰業(yè)主的不利影響”；第三條第五款則規(guī)定，“業(yè)主簽訂協(xié)議后，區(qū)房管部門指導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)和居（村）民委員會(huì)在小區(qū)范圍內(nèi)將業(yè)主意愿征詢結(jié)果進(jìn)行公告，規(guī)劃資源部門同時(shí)對建筑設(shè)計(jì)方案進(jìn)行公示”。

也就是說，如果周邊業(yè)主認(rèn)為，加裝電梯方案影響到他們的居住、生活等利益，他們可以在加裝電梯方案實(shí)施之前表達(dá)意見，甚至表示反對?，F(xiàn)實(shí)中，周邊業(yè)主若認(rèn)為加裝電梯影響到了自身采光、通風(fēng)、通行以及停車等方面的便宜，就有可能行使此種異議權(quán)。

但問題是，如果通過協(xié)商等程序，可以使得這些持有異議的業(yè)主撤回異議，應(yīng)不至于影響加裝電梯工作的進(jìn)行。但是，如果無法與這些異議業(yè)主達(dá)成一致，則加裝電梯方案必將流產(chǎn)，或者只能強(qiáng)行實(shí)施。

假設(shè)周邊業(yè)主的異議不被采納，他們的權(quán)利又該被如何保護(hù)？

理論上說，異議業(yè)主可以就此提起訴訟，要求賠償、補(bǔ)償、甚至拆除所加裝的電梯。但是，首要的問題便是應(yīng)該明確以誰為被告。換言之，加裝電梯的主體應(yīng)是誰？

電梯意見第二條第一款規(guī)定：“業(yè)主是加裝電梯的主體。房屋業(yè)主或者房屋所屬小區(qū)業(yè)主委員會(huì)（未成立業(yè)主委員會(huì)的由房屋所在地居民委員會(huì)指導(dǎo)推舉業(yè)主代表）是加裝電梯的申請人?！?/p>

如果組織實(shí)施加裝電梯的是“房屋業(yè)主”，若所有業(yè)主均一致同意并一致申請加裝電梯，那么誰是被告是容易確定的；但若個(gè)別業(yè)主原本就對加裝電梯持有異議，此時(shí)再列其為被告，則恐怕不妥。特別是，加裝電梯的業(yè)主一方一旦敗訴并進(jìn)而需要承擔(dān)法律責(zé)任，則要求本就不同意加裝電梯的業(yè)主承擔(dān)此種責(zé)任，明顯不合理。

如果組織實(shí)施加裝電梯的是小區(qū)業(yè)委會(huì)，則在周邊業(yè)主訴求成立的情形下，由全體業(yè)主承擔(dān)部分業(yè)主加裝電梯行為的過錯(cuò)結(jié)果，恐怕也有違公平。

五、不同城市對責(zé)任主體的不同規(guī)定

在加裝電梯責(zé)任主體這一基本問題上，不同城市之間的做法可能有所不同。

蘇州市發(fā)布的《市政府關(guān)于蘇州市既有多層住宅增設(shè)電梯的實(shí)施意見》（蘇府〔2019〕63號(hào)）第四條規(guī)定：“既有住宅增設(shè)電梯應(yīng)當(dāng)以幢或單元為單位進(jìn)行，本幢或本單元出資增設(shè)電梯的全體業(yè)主為既有住宅增設(shè)電梯項(xiàng)目的建設(shè)主體?！痹撘?guī)定以是否出資為劃分標(biāo)準(zhǔn)，相對明確。但因存在出資不足、出資尚未到位等特殊情況，可能導(dǎo)致適用性有所欠缺。

寧波市《關(guān)于推進(jìn)既有多層住宅加裝電梯的實(shí)施意見（試行）》（甬建發(fā)[2017]178號(hào)）第三條規(guī)定：“既有住宅加裝電梯應(yīng)當(dāng)以幢或單元為單位提出申請。以幢為單位提出申請的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本幢建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意并簽署‘加裝電梯協(xié)議書’；以單元為單位提出申請的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)該單元全體業(yè)主同意并簽署‘加裝電梯協(xié)議書’；以幢或單元為單位提出申請的，涉及到利害關(guān)系業(yè)主的，還應(yīng)當(dāng)征求利害關(guān)系業(yè)主意見。”該規(guī)定具有一定特殊性，即對幢與單元，做了雙三分之二與全體一致的區(qū)分。同時(shí)，若相鄰業(yè)主持有異議且異議無法得以解決，則被訴的業(yè)主具體應(yīng)是哪些？這同樣也是一個(gè)需要進(jìn)一步明確的重要問題。

相對而言，山東省人大常委會(huì)于2019年2月12日批準(zhǔn)的《濟(jì)南市既有多層住宅增設(shè)電梯規(guī)定》相對較為清楚。該規(guī)定第六條認(rèn)定，“既有多層住宅增設(shè)電梯按單元（梯）為單位進(jìn)行”，“既有多層住宅單元（梯）內(nèi)同意增設(shè)電梯的所有業(yè)主為既有多層住宅增設(shè)電梯項(xiàng)目的建設(shè)單位”。此規(guī)定雖是為明確建設(shè)主體而設(shè)，但也應(yīng)該成為爭端產(chǎn)生后責(zé)任主體的區(qū)分原則。

當(dāng)然，如果可以預(yù)先明確地規(guī)定加裝電梯的申請人，同時(shí)將其明確為爭端產(chǎn)生情形下的責(zé)任主體，可能可以使得相應(yīng)規(guī)定的操作性更強(qiáng)。不過，作為對統(tǒng)一的《物權(quán)法》的具體應(yīng)用，本不該出現(xiàn)不同城市間的如此多不同。

畢竟，城市管理者應(yīng)使法律在各地得到統(tǒng)一適用。如果理解或適用上出現(xiàn)較大偏差，則應(yīng)向上級(jí)部門直至立法機(jī)關(guān)尋求法律解釋，以免造成不必要的困擾甚至混亂。