2019年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），以促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革。意見要求全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市實施的積分落戶政策，要精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例。此《意見》甫一公布，就在社交媒體上廣泛傳播，由此可見公眾關注度極高。這也反映了中央文件精神及時回應社會的最強烈的需求。

中國城市的規(guī)模等級是自上而下、分級管理的體制，對勞動力流動的限制，自然是分級管理。《意見》中的落戶政策也正是分城市規(guī)模的差異，標準也不同。

1996年以后，中國人口流動加速，城市也在適應流動人口占比提高的現實，2008年前后，以上海為代表的大城市率先改進外來人口的公共服務準入政策，啟動“進城務工人員隨遷子女義務教育三年（2008-2010）行動計劃”，致力于解決非上海戶籍人口子女的義務教育入學困難，北京等地也在降低隨遷子女的入學門檻。當時的整體趨勢是戶籍政策不斷弱化，異地高考等政策也不斷地在討論醞釀中。

2013年6月，國務院向全國人大匯報的城鎮(zhèn)化進展，對城市規(guī)模分級管理的口徑是：“全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件”。12月，全國城鎮(zhèn)化工作會議召開，扭轉了6月份的提法，后兩項變?yōu)椤昂侠泶_定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”，對大城市落戶條件的要求明顯提高。

隨后，城鎮(zhèn)化工作會議的精神在2014年落實為國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。在這個規(guī)劃的基礎上，中央同年還發(fā)布了戶籍制度改革的文件，同期還更新了城市規(guī)模的分類標準，將城市分為五類七檔。由于中國缺乏準確、公認的城區(qū)人口數據，我們以國務院批復的城市總體規(guī)劃中的中心城市人口上限，作為官方認定的城市規(guī)模級別定位。具體參看下表（表1）。

資料來源：國務院和國務院辦公廳批復的各城市總體規(guī)劃，按中心城區(qū)常住人口上限排序，絕大多數城市的規(guī)劃時間到2020年。

從新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的本意來看，政策鼓勵城市化，規(guī)劃提出“3個1億人”：促進1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。政策希望大家去中小城鎮(zhèn)，不要去大城市，自然也就變相鼓勵了大城市對外來人口落戶提高門檻。

長期以來，全國及各地方處于快速的鄉(xiāng)城流動進程，沒有體會到勞動力不足的困境。但這個時候，城市化的趨勢已經放緩，外出農民工增速明顯放慢（圖1）。2012年以前，每年的外出農民工增量，高達500萬左右；受嚴控特大城市政策的影響，2015年以后，跌至100萬以內。此外，進城農民工的數量開始變成負值，亦即農民工返鄉(xiāng)。

數據來源：歷年農民工監(jiān)測調查報告，國家統(tǒng)計局。單位：萬人。

為什么會這樣？這是由人口流動的特征決定的。20世紀90年代以來的二十余年，中國人口遷移呈現三個特征：從中西部向東南部，從農村到城市，從小城鎮(zhèn)到大城市。

空間上，王桂新教授總結為人口遷出呈“多極化”，遷入則更加集中化，原有人口遷入集中的地區(qū)，從他們的遷入強度變化來看，表現出強者恒強、強者更強的特征。人口遷入重心北移，長三角都市圈取代珠三角都市圈成為21世紀以來省際人口遷入的主要地區(qū)（圖2）。

資料來源：Liu et. al, 2017

勞動力流向的城市規(guī)模等級也向大城市集中，由于“鄉(xiāng)城流動”模式主導了2000年至2010年的人口遷移，這些人口的流動范圍越大、遷移距離越遠，他們就越有可能遷入人口規(guī)模更大的城市（表2）。也就是說，遠距離流動的農民工，更傾向大城市。

數據來源：2015年農民工監(jiān)測調查報告，國家統(tǒng)計局。

在這種流動特征的背景下，如果限制大城市的落戶，自然會抑制真實的城市化速度，進而影響經濟增長。這樣下去，也無法完成“3個1億人”的計劃。

2016年初，國務院發(fā)文鼓勵各地區(qū)全面放開放寬落戶條件。下半年，國辦發(fā)文落實，推動1億非戶籍人口在城市落戶（3個1億人中的第1個），在“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%。中央還出臺新的轉移支付、基建經費支持、建設用地指標等激勵地方政府降低門檻。

這時的落戶口徑，比2014年的新型城鎮(zhèn)化及戶籍改革的口徑有明顯的放寬：

1.提出重點群體的概念，包括大學生和參軍進城人群、就業(yè)居住5年以上、舉家進城、留學回國、技術工人等，優(yōu)先解決這些人的落戶。

2.超大城市和特大城市的落戶松動，郊區(qū)、新區(qū)和戶籍人口比例低的地區(qū)，要進一步放開，放開指標控制。

3.城區(qū)常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式。

但這個文件落實得不太理想，除了部分二線城市開啟了搶人大戰(zhàn)，對本科學歷人群實行低門檻或零門檻落實，對其他類型人員的舉措并不多。2018年底，國家發(fā)改委不得不發(fā)文督察1億非戶籍人口在城市落戶的實施情況。

到了2018年，實際城市化的速度已經放緩，繼而影響到經濟發(fā)展過程的方方面面。國家發(fā)改委在年初的工作重點中，對城市落戶條件的要求進一步放寬：

1.中型城市及以下要求全面放開（此前可以有社保繳費年限要求）；

2.Ⅰ型大城市中實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權重，鼓勵取消年度落戶數量限制；

3.鼓勵對大學生大專生、留學歸國人員及技術工人零門檻落戶。

2019年3月，國家發(fā)改委的落戶口徑進一步降低，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎上，城區(qū)常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。

2019年年底發(fā)布的《意見》的落戶框架與發(fā)改委3月底文件基本一致。也就是說，發(fā)改委2019年初的年度城鎮(zhèn)化工作重點被上升為中辦、國辦的要求。我們不妨看看下表（表3），來對比一下其與2014年戶籍改革的文件的差異：

資料來源：《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》。

按《意見》的要求，以表2的城市分類標準，除了32個城市，其余所有城市要全面放開落戶，18個Ⅰ型大城市也要大幅降低落戶門檻。

那么，《意見》會有什么樣的影響？我個人的看法是，這個政策是一個利好，但是謹慎樂觀。自上而下的政策，因為缺乏微觀激勵機制的配合，在實踐中容易被扭曲，進而出現好心辦壞事的局面，因此這樣的政策要發(fā)揮作用需要一籃子的政策配套。以之前的鼓勵在中小城鎮(zhèn)落戶的策略為例，勞動力舉家到中小城市落戶，但那里沒有就業(yè)機會，他們還是要到大城市工作，使得城鎮(zhèn)戶籍人口城市化率提高了，留守兒童和隨遷子女的問題依然沒有解決。2015年時，留守兒童中，城鎮(zhèn)戶籍的兒童占比41%（圖3），流動人口中，城鎮(zhèn)戶籍的流動人口只有32%。這就是說，雖然孩子進了城，但孩子還是留守兒童，與父母還是分開的。留守兒童現在已經不是農村問題了，也是城市問題了。

來源：國家統(tǒng)計局、聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國人口基金，2015 年中國兒童人口狀況：事實與數據，2017年

落戶政策也是如此，自上而下的推動，固然可能會推動一部分外來勞動人口在就業(yè)地落戶，但落了戶以后呢？義務教育資源、高考的資格是否會隨之調整？由于中國的基礎教育由地方政府提供，規(guī)劃慢于人口變動，未能適用流動人口的趨勢，城區(qū)、人口流入地的生師比和大班額（班級學生數超過55人）持續(xù)居高不下。這會引起較大的社會輿論，造成不同人群間的沖突。在個別城市，哪怕是有戶籍的市民，其子女就讀義務教育的程序依然復雜，門檻不低。當戶籍不成為障礙時，住房、社保繳納等又成為新的障礙。這意味著，在推動外來人口落戶之前，地方政府需要做好準備，尤其是提供公共服務的能力要跟得上落戶人數的增長，這樣才能讓新市民享受公共服務之余也不會造成老市民享受公共服務的不便。

當然，最關鍵的問題是，地方政府有什么動力去大幅提高普通勞動力在本地落戶？尤其是他們要為之匹配足量的公共服務資源的時候。2016年以來的二線城市搶人大戰(zhàn)，搶人的過程出現了一定程度的“逐底競爭”，零門檻落戶的標準不斷降低，如學歷、年齡等，但逐底競爭的“底”是有限度的，把城市當成一個理性人，他會計算前來落戶人口對城市帶來的凈收益，收益為正才會接納其落戶。

勞動年齡人口（不含臨近退休）的貢獻自然是正的，需要考慮的是兒童和老人。兒童和老人在城市里落戶，往往要與青壯勞動力隨遷，大城市則會把青壯勞動力與其子女和父母當成一個整體來計算，最嚴格的是僅允許其本人落戶（及配偶隨遷），寬松一點的是允許子女隨遷，最寬松的是允許父母隨遷。城市有顧慮的是隨遷的兒童和父母。兒童需要公共衛(wèi)生與教育的投入，可以視為對未來的投資，接納兒童讓他們較早融入這個城市，他們日后在本地就業(yè)，也有助于提升人力資本的質量；老人則有養(yǎng)老和醫(yī)療的負擔，不僅會有財政的壓力，還會造成現有醫(yī)療資源的緊張。這就需要地方政府有效地改善、增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共資源，更需要改進付費方式、產業(yè)發(fā)展策略，尤其是財政補貼的支付機制，由補供給方改為補需求方，這樣老人才會從負債變成資產，進而拉動養(yǎng)老、醫(yī)療產業(yè)的發(fā)展。

目前全口徑零門檻落戶的，只有河北石家莊、河南部分城市等，這些地方一方面獲得的轉移支付規(guī)模較大，能積極落實中央政策，另一方面也和他們面臨的約束及受到的激勵有關。這些地方的基本公共服務標準帶來的財政壓力相對小一些，給予外來人口戶籍不會對本地財政造成過重的負擔，所以阻力相對較小。這也給了我們一個啟示，阻力來自區(qū)域間的公共服務（含隱性收益）差距，這個差距既造成了人口的流動，也是現有體制下人口自由流動的障礙。在公共服務的付費機制等問題沒有解決之前，一時之間恐怕難有好的機制去化解。

因此，我們要看到，長三角、珠三角等東部發(fā)達地區(qū)的特大城市是全國最富有吸引力的城市，落戶門檻也最高，他們的很多落戶、公共服務提供機制被其他城市模仿。中國要全面落實非戶籍常住人口的落戶，首先需要對這些地區(qū)的落戶政策賦予動力，例如在特大城市用地指標嚴格控制的背景下，落實好現有的“地隨人走”（城市建設用地指標隨人口流動而劃轉）等政策。只有做對激勵，讓各城市能主動接納外來人口，中央關于全面放開落戶的要求才能被更好地執(zhí)行。

（作者聶日明為上海金融與法律研究院研究員）