2019年12月25日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)勞動力和人才社會性流動體制機(jī)制改革的意見》，提出全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的特大超大城市積分落戶。根據(jù)城區(qū)常住人口，目前只有北上廣深屬于超大城市，武漢、重慶、天津、成都、東莞、南京、鄭州、杭州、長沙、沈陽屬于特大城市。這意味著除了這十幾個城市，其他城市的戶籍會向流動人口全面放開。

在這之前，部分大城市的戶籍已經(jīng)比較開放。比如我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)哈爾濱雖然城區(qū)人口超過300萬但很早戶籍就已經(jīng)比較開放，石家莊2019年3月已經(jīng)全面放開落戶限制。在《意見》之后，各省份進(jìn)一步加快戶改進(jìn)度。2019年12月底，河南開封、洛陽全面放開落戶限制。2020年1月14日，廣東宣布將放開除廣州、深圳之外其他城市落戶限制，這意味著東莞這一流動人口占比較大的特大城市也將完全放開落戶限制。

從近年戶籍改革的趨勢看，戶籍放開有越來越徹底的趨勢。我們有理由相信，不遠(yuǎn)的未來，附加于戶籍的各種經(jīng)濟(jì)職能將逐步消失，這主要是由于戶籍制度本身是適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)人口財(cái)政條件而不斷調(diào)整的。

新中國成立后的戶籍制度在上世紀(jì)50年代后期逐步形成，在1957年前我國還基本處于人口流動自由期，只針對政治敵對分子等特殊人群作出較嚴(yán)格的規(guī)定。為了推行更好的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，這一時期也在人口登記上為更嚴(yán)格人口按戶籍管理進(jìn)行了準(zhǔn)備。

1958年到1984年為城鎮(zhèn)戶口的嚴(yán)格控制期，農(nóng)村居民獲得城鎮(zhèn)戶口比較困難，想在城鎮(zhèn)獲取生活資料和就業(yè)可能性較小。這段嚴(yán)格控制城市戶口、并對農(nóng)村城鎮(zhèn)居民戶口附著上眾多福利差異政策的時期，基本也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)執(zhí)行最嚴(yán)厲的時期，人口依戶籍管理為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃執(zhí)行提供了條件。

之后，由于改革開放和市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，逐步有勞動力從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)生活，以往的嚴(yán)格控制勞動力流動的戶籍政策弊端進(jìn)一步顯現(xiàn)，因此國家于1984年出臺的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》開始允許農(nóng)民入籍小城鎮(zhèn)。從1984年到2001年，中央加大力氣推動小城鎮(zhèn)的落戶開放政策，但對大中城市仍然有高度限制，因此這段時間可以稱為戶籍制度的“半開放期”。這個時期基本不嚴(yán)格控制農(nóng)村人口流入城市，城鄉(xiāng)和城城間人口流動初步實(shí)現(xiàn)，并在城市形成大量農(nóng)民工。

在2001-2012年這段期間，中央層面并沒有出臺重要的戶籍制度改革文件。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和地方政府間競爭，在這段時間各個地區(qū)因地制宜地進(jìn)行了差異化戶改，比如部分地區(qū)為吸引投資而放開投資落戶、為促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展而推行購房落戶等等。

2013年，由于勞動力人口整體數(shù)量有減少趨勢，城市化速度開始減緩，流動人口增速下降，在以往積累的較強(qiáng)財(cái)政能力基礎(chǔ)上，中央發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等文件，提出城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模等要求。

到了2014年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)共識逐步達(dá)成，經(jīng)濟(jì)增速放緩，要求進(jìn)一步促進(jìn)要素自由流動提升經(jīng)濟(jì)效率。當(dāng)年7月，國務(wù)院又出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確了在大城市普遍推廣居住證制度、逐步將戶口負(fù)載的福利分離出來，使得沒有戶口的城鎮(zhèn)常住居民也能一定程度享受城鎮(zhèn)公共福利。一直到2019年4月，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》及年底的《意見》出臺，都是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下人口管理的應(yīng)對之法。

以史為鑒，我國歷次較大戶籍改革都是因應(yīng)于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會條件。根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有理由相信戶籍改革將進(jìn)一步加快。

第一，中國勞動年齡人口每年以數(shù)百萬規(guī)模遞減，要求進(jìn)一步提高勞動力利用效率，這客觀上要求加快要素市場改革和戶籍改革。

第二，大城市人口出現(xiàn)縮減態(tài)勢，客觀上允許適當(dāng)放開戶籍限制。

第三，由于內(nèi)部改革和外部貿(mào)易爭端，我國經(jīng)濟(jì)近兩年出現(xiàn)較嚴(yán)峻下行態(tài)勢，而大城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)頭羊，同時也是戶籍改革頑固點(diǎn)，加快改革大城市戶籍有利于帶動整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走出當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行狀態(tài)。

最后，在國家推動養(yǎng)老、醫(yī)療等基金全國統(tǒng)籌建設(shè)背景下，部分大城市實(shí)行相對嚴(yán)格戶籍制度不利于建設(shè)全國性社會保障體系。

在當(dāng)前外部環(huán)境充滿不確定性的時期，通過戶籍改革提升內(nèi)部活力無疑是有利之舉，而且要求越來越急迫。進(jìn)一步加快出臺特大超大城市戶改，加快改革是經(jīng)濟(jì)社會客觀要求。

（作者孫文凱為中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）