十九大報(bào)告提出，以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。這一要求有利于長(zhǎng)期被城市排斥在外的流動(dòng)人口加快融入城市。2019年2月國(guó)家發(fā)改委頒布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，放開(kāi)放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶(hù)限制，統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來(lái)人口市民化，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。對(duì)外來(lái)人口更包容，成為未來(lái)城市群和都市圈發(fā)展的重要特征。

但當(dāng)前，社會(huì)各界仍然存在對(duì)人口流入城市特別是大城市的各種擔(dān)憂(yōu)。擔(dān)憂(yōu)的焦點(diǎn)在于，擔(dān)心城市人口規(guī)模擴(kuò)大會(huì)帶來(lái)“城市病”，尤其是擔(dān)心人口規(guī)模增加會(huì)給城市帶來(lái)嚴(yán)重的通勤問(wèn)題，包括交通擁堵和長(zhǎng)距離通勤，這又集中體現(xiàn)為通勤時(shí)間長(zhǎng)。

盡管已有的研究表明，城市人口規(guī)模擴(kuò)大僅帶來(lái)平均通勤時(shí)間的小幅增加，但一些地方政府和學(xué)者仍將城市交通擁堵簡(jiǎn)單地歸因于人多。這使一些城市在政策上傾向于限制人口流入。而受限制政策影響的主要是流動(dòng)人口，特別是低技能的流動(dòng)人口。

但是流動(dòng)人口真的是城市通勤問(wèn)題的“主導(dǎo)者”嗎？我們還是要看研究結(jié)果。

一、流動(dòng)人口不是城市通勤問(wèn)題的來(lái)源

我們主要采用兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

一為“2010年全國(guó)城鎮(zhèn)住戶(hù)基本情況抽樣調(diào)查”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“2010年城鎮(zhèn)調(diào)查數(shù)據(jù)”），一為“2011年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“2011年流動(dòng)人口監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)”）。這是已知的數(shù)據(jù)中，對(duì)中國(guó)常住人口和流動(dòng)人口的通勤時(shí)間最好的調(diào)查數(shù)據(jù)。

雖然這兩組數(shù)據(jù)年份較早、代表性弱一些，但是仍然能說(shuō)明問(wèn)題。并且如果以高德地圖和百度分別發(fā)布的最新中國(guó)城市交通報(bào)告與本文的結(jié)論對(duì)比，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)沖突。

首先，流動(dòng)人口的平均通勤時(shí)間明顯低于常住人口。

圖1描述了常住人口和流動(dòng)人口的平均通勤時(shí)間同城市人口規(guī)模之間的關(guān)系。從圖中可以看到，流動(dòng)人口的平均通勤時(shí)間明顯小于常住人口。

2010年和2011年兩個(gè)調(diào)查可利用的數(shù)據(jù)中，共同覆蓋的城市有208個(gè)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，這208個(gè)城市中，常住人口的平均通勤時(shí)間為20.27分鐘，但是流動(dòng)人口的平均通勤時(shí)間僅為12.13分鐘，即使是居住在市轄區(qū)的流動(dòng)人口，平均通勤時(shí)間也僅有13.07分鐘。

2010年總體常住人口超過(guò)1000萬(wàn)的13個(gè)大城市，流動(dòng)人口的平均通勤時(shí)間僅為常住人口通勤時(shí)間的一半左右。而且，北上廣深四個(gè)一線(xiàn)城市流動(dòng)人口的通勤時(shí)間在所有城市中并不是最長(zhǎng)的。

此外，我們也發(fā)現(xiàn)人口規(guī)模越大的城市，流動(dòng)人口比例越高。

由于流動(dòng)人口的平均通勤時(shí)間小于常住人口，并且人口規(guī)模越大的城市流動(dòng)人口比例越高，所以流動(dòng)人口不僅不是城市通勤問(wèn)題的來(lái)源，反而成為大城市平均通勤時(shí)間沒(méi)有過(guò)快上升的穩(wěn)定器。

其次，城市人口規(guī)模增加時(shí)，流動(dòng)人口通勤時(shí)間上升的速度慢于常住人口。

從城市間的對(duì)比來(lái)看，隨著城市人口規(guī)模增加，如果流動(dòng)人口通勤時(shí)間增加的速度超過(guò)常住人口通勤時(shí)間的增速，那么流動(dòng)人口仍有可能拉動(dòng)城市平均通勤時(shí)間迅速上漲。圖1中兩條擬合線(xiàn)的斜率，分別代表了常住人口和流動(dòng)人口的通勤時(shí)間隨城市人口規(guī)模增加而上升的速度。通過(guò)對(duì)比，我們可以看到，流動(dòng)人口平均通勤時(shí)間增加的速度要慢于常住人口。因此流動(dòng)人口不僅不會(huì)拉動(dòng)城市平均通勤時(shí)間迅速上漲，反而使城市平均通勤時(shí)間增加的速度放緩了。

更精確的計(jì)量結(jié)果顯示，城市人口規(guī)模每增加1倍，流動(dòng)人口平均通勤時(shí)間僅增加0.915分鐘，而市轄區(qū)流動(dòng)人口的平均通勤時(shí)間僅增加0.631分鐘，增加幅度都小于總體常住人口的2.084分鐘。并且，流動(dòng)人口規(guī)模增加，城市平均通勤時(shí)間并沒(méi)有顯著增加；而就業(yè)人口規(guī)?；蛘叱Ｗ∪丝谝?guī)模增加，城市平均通勤時(shí)間則顯著增加，雖然數(shù)值并不大。

這進(jìn)一步說(shuō)明，流動(dòng)人口增加，并不是城市通勤時(shí)間增加的主要原因，城市通勤問(wèn)題應(yīng)該從城市治理等其他方面去尋找原因。

二、流動(dòng)人口何以通勤時(shí)間較短

在城市內(nèi)部，流動(dòng)人口會(huì)權(quán)衡居住地、就業(yè)、可選擇的交通方式等因素，最終決定在哪 居住，如何通勤。因此，通勤與每個(gè)人的職業(yè)特征、居住狀況等因素密切相關(guān)。

首先，短距離通勤的人口比例較高。

流動(dòng)人口和常住人口的一個(gè)重要差別在于流動(dòng)人口中“通勤時(shí)間為0”和“步行”上班的人口比例更高。我們計(jì)算了2010年和2011年兩個(gè)調(diào)查（可利用的數(shù)據(jù)）共同覆蓋的208城市中，人們上班時(shí)各種通勤方式的比例和時(shí)間，發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人口中，有很高比例的人是短距離通勤，比如步行，甚至就在工作地周?chē)?，無(wú)須步行。

從表1可以看到，流動(dòng)人口中“通勤時(shí)間為0”的人占21.4%，高于常住人口中“其他”選項(xiàng)的比例（包括通勤時(shí)間為0以及其他通勤方式）約10個(gè)百分點(diǎn)；步行上班的人在流動(dòng)人口中占35.5%，他們的平均通勤時(shí)間為10.03分鐘，而常住人口中步行的比例為30.1%，且通勤時(shí)間更長(zhǎng)，為12.11分鐘。其他通勤方式中，流動(dòng)人口采用“自行車(chē)”、“公共交通”和“班車(chē)”上班的比例均低于常住人口，但是平均通勤時(shí)間并無(wú)顯著差異。市轄區(qū)流動(dòng)人口的統(tǒng)計(jì)結(jié)果類(lèi)似

因此，流動(dòng)人口“通勤時(shí)間為0”和“步行”上班的比例合計(jì)高達(dá)56.9%，且通勤時(shí)間更短，是流動(dòng)人口通勤時(shí)間低于常住人口的重要原因。這也從一個(gè)角度說(shuō)明，流動(dòng)人口比常住人口使用更少的公共交通和道路資源，對(duì)城市整體通勤的影響更小。

這個(gè)結(jié)果也提醒大家，我們看到的各種通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的通勤調(diào)查或者通過(guò)手機(jī)信號(hào)識(shí)別出的通勤時(shí)間，更多地反映了白領(lǐng)階層，或者通過(guò)自駕車(chē)、公共交通上班群體的通勤距離和時(shí)間，而這恰恰忽略了這部分短距離通勤的流動(dòng)人口。

其次，通勤時(shí)間較短的職業(yè)從業(yè)人員比例較高。

通勤時(shí)間為0的流動(dòng)人口，主要從事“經(jīng)商”、“商販”和“餐飲”這三種職業(yè)。從表2的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看到，通勤時(shí)間為0的流動(dòng)人口中，從事這三種職業(yè)的人占 50.32%（29.1%+8.32%+12.9%），而所有流動(dòng)人口中，僅有34.72%（17.58%+6.04%+11.1%）的人從事這三種職業(yè)。市轄區(qū)樣本的結(jié)果類(lèi)似。

可以推測(cè)，通勤時(shí)間為0的流動(dòng)人口，因?yàn)槁殬I(yè)的需要，往往就居住在就業(yè)場(chǎng)所附近，因而縮短了通勤距離。

并且，流動(dòng)人口中“經(jīng)商”、“商販”和“餐飲”這三種職業(yè)從業(yè)人員的比例，也要高于三種職業(yè)在常住人口中的比例。根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算的結(jié)果顯示，城市常住人口中“商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員”大類(lèi)的從業(yè)人員比例為16.58%，市轄區(qū)為25.64%。但是根據(jù)2011年流動(dòng)人口監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)計(jì)算的結(jié)果顯示，流動(dòng)人口中“商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員”大類(lèi)的人口比例為54.87%，市轄區(qū)為58.35%；僅僅從事“經(jīng)商”、“商販”和“餐飲”這三種職業(yè)的人就高達(dá)34.72%，市轄區(qū)為36.29%。

而流動(dòng)人口中從事“經(jīng)商”、“商販”和“餐飲”的人，平均通勤時(shí)間在所有職業(yè)里恰恰是最短的。“專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員”在城市間流動(dòng)比較自由，接近常住人口，可以作為參照；計(jì)量結(jié)果顯示，從事“經(jīng)商”、“商販”和“餐飲”的人，上班通勤時(shí)間平均而言都比“專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員”少6分鐘以上，市轄區(qū)這三種職業(yè)從業(yè)人員的平均通勤時(shí)間則少得更多。

流動(dòng)人口中從事“經(jīng)商”、“商販”和“餐飲”這些商業(yè)服務(wù)業(yè)的比例較高，且通勤時(shí)間較短，可以從職業(yè)上解釋?zhuān)瑸楹瘟鲃?dòng)人口的通勤時(shí)間要比常住人口更少。

如果做城市間的對(duì)比，我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，“經(jīng)商”、“商販”和“餐飲”這三種職業(yè)從業(yè)人 員的平均通勤時(shí)間在不同人口規(guī)模的城市之間差異較小。計(jì)量結(jié)果顯示，城市人口規(guī)模大一倍的城市，“專(zhuān)業(yè)技術(shù)人口”的通勤時(shí)間平均要高2.349分鐘，非常接近人口規(guī)模增加一倍時(shí)，城市常住人口平均增加的通勤時(shí)間2.084分鐘。與之形成鮮明對(duì)比的是，城市人口規(guī)模大一倍的城市，“經(jīng)商”、“商販”和“餐飲”三種職業(yè)人口的平均通勤時(shí)間僅僅高出0.832分鐘、0.166分鐘和0.572分鐘。

第三，就近居住緩解通勤。

租房相對(duì)于購(gòu)房來(lái)說(shuō)，不需要一次性支付高昂的費(fèi)用，并且有更多的房子供選擇，如果選擇租房，流動(dòng)人口就比較容易在工作場(chǎng)所附近找到居住的地方，減少通勤時(shí)間。

從表3的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，流動(dòng)人口租房的比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于租房的全國(guó)平均水平，為70.45%，而全國(guó)的平均水平只有25.77%。另外，居住在“借住房”、“單位/雇主提供的免費(fèi)住房”和“居住在就業(yè)場(chǎng)所”的人也占流動(dòng)人口的17.38%?？梢钥闯?，流動(dòng)人口主要通過(guò)“租房”和居住在“雇主提供的免費(fèi)住房”解決居住問(wèn)題，并且，市轄區(qū)和城市總體的居住特征差別不大。

而“租房”和“居住在雇主提供的住房”中的流動(dòng)人口，通勤時(shí)間也恰恰比較短。計(jì)量結(jié)果顯示，流動(dòng)人口中“租住單位/雇主房”和“租住私房”的人，平均通勤時(shí)間顯著低于居住在“自購(gòu)房/自建房”里的人，平均而言要少8.856分鐘和5.269分鐘。

流動(dòng)人口中“租房”和“居住在雇主提供的住房中”的人比例較高，并且通勤時(shí)間較短，可以從住房上解釋為何流動(dòng)人口的平均通勤時(shí)間較短。

另外，如果做城市間的對(duì)比，人口規(guī)模大一倍的城市，居住在“自購(gòu)房/自建房”里的流動(dòng)人口，通勤時(shí)間平均高出2.664分鐘；但是“租住單位/雇主房”和“租住私房”的流動(dòng)人口卻僅僅高出0.625分鐘和1.072分鐘。租房，成為緩解通勤問(wèn)題的重要手段之一。

值得一提的是，居住在“政府提供廉租房”的人，通勤時(shí)間卻與居住在“自購(gòu)房/自建 房”中的人無(wú)顯著差異，而且這兩類(lèi)都是平均通勤時(shí)間最長(zhǎng)的人群。從城市間的對(duì)比來(lái)看，如果城市人口規(guī)模大一倍，居住在廉租房里的流動(dòng)人口平均通勤時(shí)間要高5.12分鐘。

三、提高城市的空間治理能力才是未來(lái)的方向

在城市化水平不斷提高的趨勢(shì)下，流動(dòng)人口是城市人口的重要組成部分。

如果我們將遷入一個(gè)城市但不具有該城市戶(hù)籍的人口算作流動(dòng)人口的話(huà)，根據(jù)2010年人口普查的結(jié)果，我國(guó)內(nèi)地的流動(dòng)人口規(guī)模約為2.21億人，占內(nèi)地總?cè)丝诘?6.5%左右。在市轄區(qū)人口超過(guò)100萬(wàn)的133個(gè)城市中，流動(dòng)人口占城市總?cè)丝诘谋壤骄鶠?4.11%。在四個(gè)一線(xiàn)城市這一比例更高，分別為北京（41.53%）、上海（43.71%）、廣州（40.15%）、深圳（76.73%）。這意味著，任何一項(xiàng)簡(jiǎn)單限制人口流入的政策，都會(huì)給城市治理和流動(dòng)人口帶來(lái)巨大影響。

本研究的核心發(fā)現(xiàn)是，流動(dòng)人口增加并沒(méi)有顯著地增加城市的平均通勤時(shí)間，對(duì)于大城市，這一結(jié)論仍然成立。這一發(fā)現(xiàn)對(duì)城市治理有兩點(diǎn)重要的政策啟示：

第一，不能寄希望于通過(guò)限制人口進(jìn)城來(lái)緩解城市的通勤問(wèn)題。由于受個(gè)別超大城市限制人口政策影響的主要是流動(dòng)人口，而流動(dòng)人口并沒(méi)有顯著地增加城市的平均通勤時(shí)間，因此通過(guò)控制人口規(guī)模緩解城市通勤問(wèn)題，作用將非常有限。但是，城市控人可能會(huì)造成流動(dòng)人口收入下降、城市服務(wù)價(jià)格因勞動(dòng)力供給短缺而提高等后果。如果為防止擁堵而限制城市人口流入，結(jié)果可能得不償失。

第二，應(yīng)積極發(fā)展租房市場(chǎng)，促進(jìn)職住平衡。尤其要注意優(yōu)化廉租房的空間布局，以減少低技能和低收入群體的通勤時(shí)間。隨著戶(hù)籍政策逐步放開(kāi)，廉租房政策應(yīng)該覆蓋更多的低收入群體。廉租房選址的時(shí)候，把目標(biāo)群體的通勤問(wèn)題納入考慮，促進(jìn)這部分人群的職住平衡，既有利于政策的公平性又有利于提高這部分群體的工作效率。

把更多的資源投入到交通技術(shù)提升和政府空間治理能力提高上來(lái)，以此不斷增強(qiáng)城市的承載力和包容力，平衡人口規(guī)模擴(kuò)大帶來(lái)的負(fù)面影響。如此，可以在緩解通勤問(wèn)題的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)城市讓生活更美好，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

（本文原題“控制人口能緩解城市通勤問(wèn)題嗎——基于人群異質(zhì)性通勤模式的比較分析”，原載《學(xué)術(shù)月刊》2020年第2期。由作者授權(quán)刊用，略去注釋?zhuān)?duì)正文有較多刪節(jié)和一定改寫(xiě)。具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參閱原文。）