新冠疫情是對(duì)各國(guó)防控重大流行性疾病行動(dòng)力的一次總考。有些國(guó)家能在短時(shí)間內(nèi)直線投送防控資源，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”防控，有的則需要“繞道”而行。基于現(xiàn)實(shí)，那些能夠?qū)⑼饨荒芰?、?guó)防設(shè)施及主權(quán)基金等主權(quán)級(jí)資源（Sovereign Resources）轉(zhuǎn)化為防疫直接行動(dòng)力的國(guó)家，或許能更早走出困境。

3月8日，武漢體育中心方艙醫(yī)院休艙，工作人員在艙內(nèi)進(jìn)行清理作業(yè)。 新華社 圖

同樣的疫情，不同距離的主權(quán)行動(dòng)力

COVID-19是一種新型病毒，它沒有國(guó)籍，亦對(duì)政府、民族、宗教信仰、性別平等、意識(shí)形態(tài)等概念無感。其目的是通過進(jìn)攻人類細(xì)胞得以復(fù)制、繁衍，再通過人類活動(dòng)實(shí)現(xiàn)廣泛傳播。

面對(duì)同一場(chǎng)疫情“大流行”，人們關(guān)注各國(guó)不同的應(yīng)對(duì)方式?；ヂ?lián)網(wǎng)閱讀環(huán)境中充斥著對(duì)各國(guó)行動(dòng)力的揣測(cè)、不安甚至憤恨，同時(shí)又能看到人們因各種自救互助而生的理解、感動(dòng)和希望。

如何理解這些程度各異的主權(quán)行動(dòng)力呢？目前，很多分析從各國(guó)的內(nèi)部情況切入，如政治文化、醫(yī)療技術(shù)水平或政治人物的決策得失等。但跳出單個(gè)國(guó)家，如何從宏觀上理解疫情下各國(guó)行動(dòng)力的差異？

已故荷蘭籍學(xué)者霍夫斯泰德（Geert Hofstede，1928-2020）的文化維度理論或許可以提供一些思路，他提出了“權(quán)力距離”（Power Distance）的概念。與之類似，筆者認(rèn)為，可以從“權(quán)力距離”維度去理解“主權(quán)距離”（Sovereign Level Power Distance）。

例如，同樣是“城市”，不同城市間存在不平等。以中國(guó)為例，直轄市、副省級(jí)市、一般地級(jí)市、縣級(jí)市，它們管轄的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)范圍差別顯著，與主權(quán)級(jí)資源的關(guān)系也各有不同。例如，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理上，副省級(jí)城市被明確賦予“省一級(jí)”的管理權(quán)限，與省級(jí)行政單位并列參加中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、外事工作會(huì)議、宣傳工作會(huì)議等。

而在聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)以憲法形式分權(quán)并平衡，不同級(jí)別的城市同樣有不同的行政權(quán)限。如柏林這樣的城市就直接擁有德國(guó)聯(lián)邦州的地位，被稱為“市州”，華盛頓聯(lián)邦特區(qū)也與之類似。

國(guó)家內(nèi)部的城市與擁有主權(quán)的城市國(guó)家（city state）相比，差距更為明顯，比如某些城市在國(guó)家授權(quán)范圍內(nèi)有一定對(duì)外交往的權(quán)力，而城市國(guó)家（如新加坡）則擁有完整的外交權(quán)。

通常，不同層級(jí)的行政區(qū)各就其位，中央政府負(fù)責(zé)外交、國(guó)防和國(guó)稅等主權(quán)級(jí)工作，這是現(xiàn)代國(guó)家都遵循的中央-地方分工模式。盡管一些地區(qū)存在相對(duì)復(fù)雜的央地關(guān)系，比如西班牙的加泰羅尼亞、加拿大的魁北克、英國(guó)的蘇格蘭、美國(guó)的加利福利亞（加利福尼亞歷來有其獨(dú)立聲音，在經(jīng)濟(jì)體量上它占全美的1/6，2016年美國(guó)總統(tǒng)選舉后，因加州支持的民主黨總統(tǒng)候選人希拉里沒有當(dāng)選，許多加州居民支持Yes California獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，民調(diào)支持獨(dú)立占30%左右）等。

但新冠帶來了新的變數(shù)，這些主權(quán)級(jí)的資源和力量能否及時(shí)對(duì)內(nèi)投送到防疫一線呢？

直線投送主權(quán)級(jí)防控力量的代表國(guó)家

這一類型的國(guó)家主要在亞洲，中國(guó)的“舉國(guó)體制”在此次疫情防控中發(fā)揮了重要作用，韓國(guó)、新加坡甚至以色列也都有突出表現(xiàn)，日本和伊朗本質(zhì)上也屬于這一類型。

以韓國(guó)為例，2020年2月20日出現(xiàn)首例死亡病例，20、21、22三天的確診病例數(shù)連續(xù)倍增，23日韓國(guó)總統(tǒng)文在寅在首爾辦公大樓主持召開新冠肺炎對(duì)策會(huì)議，決定將疫情預(yù)警上調(diào)至最高的“嚴(yán)重”級(jí)別。

此前的2月21日，韓國(guó)國(guó)務(wù)總理丁世均宣布，將確診病例劇增的大邱市和慶尚北道劃為特別災(zāi)區(qū)，由中央政府出面全面提供病床和人力物力支持。這是除自然災(zāi)害外，韓國(guó)首次因傳染病將某地區(qū)劃為特別災(zāi)區(qū)。

2月25日，文在寅抵達(dá)疫情最為嚴(yán)重的大邱市，表示政府將動(dòng)員所有資源和手段，以免失去遏制病毒傳播的“關(guān)鍵時(shí)機(jī)”。丁世均擔(dān)任中央災(zāi)難安全對(duì)策本部負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)工作。韓國(guó)中央政府還承諾將對(duì)大邱和慶尚北道采取特別措施，提供足夠的財(cái)政支持，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府已動(dòng)員了軍隊(duì)、警察和醫(yī)務(wù)人員全力提供全面的隔離支持。

至今，韓國(guó)總理丁世均和保健福祉部長(zhǎng)官樸淩厚仍一直坐鎮(zhèn)大邱市。2月26日，韓國(guó)國(guó)會(huì)緊急表決并全體通過《傳染病防治管理法》、《檢疫法》和《醫(yī)療法》三項(xiàng)法案的修訂案，為防控疫情提供司法保障。

其中一些重要法條包括，授權(quán)韓國(guó)保健福祉部部長(zhǎng)或市長(zhǎng)、郡守、區(qū)廳長(zhǎng)，在發(fā)生一級(jí)傳染病時(shí)，可要求疑似傳染病患者居家隔離或在某些醫(yī)療設(shè)施中隔離。拒絕接受衛(wèi)生部門病毒檢測(cè)要求者將面臨最高300萬韓元（約合人民幣1.72萬元）的罰款。拒絕住院接受治療者將面臨最高1年的監(jiān)禁或最高1000萬韓元（約合人民幣5.76萬元）的罰款。

韓國(guó)國(guó)會(huì)還成立了“新冠19疫情對(duì)策特別委員會(huì)”，在2020年5月29日即第20屆國(guó)會(huì)任期結(jié)束前展開行動(dòng)，防止新冠疫情擴(kuò)散。

韓國(guó)采取了如此密集的主權(quán)級(jí)行動(dòng)，這帶來了“改變命運(yùn)的一周”。從2月底開始，韓國(guó)真正進(jìn)入嚴(yán)防死守階段。此后，韓國(guó)通過全國(guó)總動(dòng)員方式組織了大規(guī)模的檢測(cè)診斷工作。據(jù)《華爾街日?qǐng)?bào)》，截至3月20日，韓國(guó)有能力通過全國(guó)633個(gè)檢測(cè)點(diǎn)每天檢測(cè)多達(dá)2萬人，檢測(cè)點(diǎn)包括“得來速檢測(cè)站”（Drive-Thru）和新發(fā)病例所在地附近的移動(dòng)診所。

正是如此高密度的檢測(cè)，實(shí)現(xiàn)了韓國(guó)版的“關(guān)口前移”和“應(yīng)收盡收”。就目前數(shù)據(jù)看，從3月7日起，韓國(guó)的新增病例數(shù)開始明顯下降，新增病例占總病例數(shù)比例已控制在1%上下。

韓國(guó)慶州市的一處得來速檢測(cè)站，圖：Wikimedia Commons

新加坡是個(gè)城市國(guó)家，“城市擁有主權(quán)”，國(guó)務(wù)與市政的界線也不再明顯，除了對(duì)外的國(guó)家級(jí)事務(wù)，對(duì)內(nèi)的施政已將市政工作完整融入。例如，不存在“新加坡市”的建制，全國(guó)分為東北、西北、中區(qū)、東南和西南五個(gè)社區(qū)，各社區(qū)由社區(qū)發(fā)展理事會(huì)（Community Development Council Districts）這樣的自治組織負(fù)責(zé)，這些自治組織得到中央政府的直接資助，但活動(dòng)自主。因此，在新加坡這樣的城市國(guó)家，沒有中央政府以下的一級(jí)、二級(jí)行政單位概念，除了中央政府，就是基層自治，中間的所有行政環(huán)節(jié)在理論上并不存在。

這是新加坡能通過940個(gè)“公共衛(wèi)生防范診所”（Public Health Preparedness Clinic, PHPC）防控全國(guó)疫情的基礎(chǔ)——新加坡的任何防控行動(dòng)都來自對(duì)主權(quán)級(jí)資源的調(diào)動(dòng)，國(guó)家力量幾乎不存在“損耗”。

以色列同樣值得觀察，目前其確診病例數(shù)已近兩千。作為中東疫情最為嚴(yán)重的地區(qū)，以色列堪稱動(dòng)員國(guó)家力量最為堅(jiān)決的一個(gè)。當(dāng)?shù)貢r(shí)間3月13日，以色列國(guó)防部長(zhǎng)本內(nèi)特宣布，國(guó)防軍將建設(shè)三處臨時(shí)救護(hù)中心，類似方艙醫(yī)院，共計(jì)3000個(gè)床位，當(dāng)時(shí)以色列國(guó)內(nèi)的新冠確診病例為143例。而此時(shí)，英國(guó)的“集體免疫”引發(fā)多方討論，鮮少人注意到以色列通過直接投送軍隊(duì)力量形成的主權(quán)級(jí)防疫行動(dòng)力。

“繞道”而行和被動(dòng)防控的代表國(guó)家

這一類型的國(guó)家主要在歐美，不論是意大利、西班牙還是德國(guó)和法國(guó)，國(guó)家力量直接介入防控一線都需要相對(duì)漫長(zhǎng)的觀望、說服、調(diào)整階段。

在目前疫情最為嚴(yán)重的意大利，其中央政府在1月31日宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)，并暫停所有往返中國(guó)大陸、香港、澳門及臺(tái)北的航班，這一反應(yīng)不可謂不迅速。

3月7日，意大利首度出現(xiàn)千例以上的確診病例增長(zhǎng)，隨后中央政府宣布封鎖倫巴第大區(qū)所有省份及威尼托、艾米利亞-羅馬涅、皮埃蒙特和馬爾凱四個(gè)大區(qū)的14個(gè)省份至4月3日，影響1600萬名居民。法令禁止一切人員進(jìn)出隔離區(qū)，違反者將面臨最高三個(gè)月監(jiān)禁。不過，法令準(zhǔn)許急救服務(wù)及存在必要工作需求的人士活動(dòng)，最終執(zhí)行權(quán)利歸地方行政長(zhǎng)官所有。

根據(jù)這些法令，隔離區(qū)所有運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、游泳池、健身中心關(guān)閉，室外體育比賽須閉門進(jìn)行，購(gòu)物中心只能在周末營(yíng)業(yè)。其他商業(yè)活動(dòng)可以正常進(jìn)行，僅要求保證顧客間保持一米距離。法令還要求隔離區(qū)關(guān)閉博物館、文化中心、滑雪度假村，同時(shí)全國(guó)的電影院、劇場(chǎng)、酒吧、舞蹈學(xué)校、游戲室、投注站、賓果廳、迪斯科廳及類似場(chǎng)所關(guān)閉，暫停民事和宗教儀式（包括葬禮）。所有有組織的活動(dòng)，包括文化、娛樂、體育和宗教性質(zhì)，不論在公共或私人場(chǎng)地舉行，全部停辦。上述的措施當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是歐洲歷史上規(guī)模最大的封城，也是除中國(guó)大陸以外最積極的應(yīng)對(duì)措施。

盡管如此，意大利中央政府將主權(quán)級(jí)資源調(diào)配力量進(jìn)行收攏并精準(zhǔn)投放到疫情嚴(yán)重地區(qū)的能力顯得明顯不足。比如，在米蘭及倫巴第大區(qū)封城的同時(shí)，意大利并未對(duì)重點(diǎn)疫區(qū)的醫(yī)護(hù)力量進(jìn)行必要補(bǔ)充。

之后意大利的封國(guó)舉動(dòng)和3月11日總理孔特宣布意大利除了藥店、食品店等必要門店外停止所有商業(yè)活動(dòng)更多的被認(rèn)為是總理本人“賭上了自己的政治生命”，而見不到太多入軍隊(duì)力量等主權(quán)級(jí)資源對(duì)重點(diǎn)疫區(qū)的精準(zhǔn)投送，直到近幾天才有相關(guān)報(bào)導(dǎo)。

至于美國(guó)，歷次救災(zāi)中，聯(lián)邦政府似乎是個(gè)被動(dòng)角色。在疫情防控初期，美國(guó)多地公共健康實(shí)驗(yàn)室向聯(lián)邦政府抗議，批評(píng)疾控中心向各州發(fā)放試劑盒的速度過慢，并要求開放各地自行生產(chǎn)試劑盒的權(quán)限。

3月2日，美國(guó)疾控中心不再公布接受新冠病毒核酸檢測(cè)人數(shù)，并停止發(fā)布各州確診人數(shù)，只用是或否來反映該州有無新增確診病例。

面對(duì)各地防疫物資告急，美國(guó)總統(tǒng)特朗普回應(yīng)，各州長(zhǎng)應(yīng)該自行解決問題，大量采購(gòu)救災(zāi)物資并負(fù)責(zé)運(yùn)輸，這不是聯(lián)邦政府的“份內(nèi)事”，“我們不是送貨員”（We’re not a shipping clerk）。

面對(duì)疫情，盡管世衛(wèi)組織不斷呼吁，已經(jīng)有“有效的方案”甚至“唯一被事實(shí)證明成功的方法”，但各國(guó)制度不同，主權(quán)力量向一線投放的方式方法各異，我們無法做到步調(diào)一致。

時(shí)至今日，國(guó)際組織的作用仍然極其有限，民族國(guó)家仍然牢牢地站在世界舞臺(tái)的中央。但疫情防控刻不容緩，急需各國(guó)將主權(quán)級(jí)資源轉(zhuǎn)化為直接行動(dòng)力。無論如何，對(duì)任何國(guó)家而言，人的生命應(yīng)該是第一位的。

（作者張鵬系上海外國(guó)語大學(xué)副教授、國(guó)際關(guān)系博士）