上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)的“特殊綜合保稅區(qū)”實(shí)質(zhì)上是中國(guó)特色的自由港。自貿(mào)區(qū)新片區(qū)要建成“全球一流、符合中國(guó)實(shí)際”的“最高標(biāo)準(zhǔn)”、“最高水平”的自由貿(mào)易區(qū)，必須按照自由港的基本屬性和結(jié)合中國(guó)自貿(mào)區(qū)的實(shí)際采取行動(dòng)。2017年10月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋同志在《人民日?qǐng)?bào)》撰文指出，“自由港是設(shè)在一國(guó)（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外，貨物資金人員進(jìn)出自由，絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開(kāi)放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。”這是目前為止最為權(quán)威的“特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”定義，表明了“特殊綜合保稅區(qū)”作為“特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”的核心部分所固有的“境內(nèi)關(guān)外”、“四大自由”、“最高開(kāi)放水平”的經(jīng)濟(jì)屬性。

一、世界自由港發(fā)展現(xiàn)狀

自由貿(mào)易是自由港的基本功能，境內(nèi)關(guān)外是傳統(tǒng)自由港的基本制度框架，圍欄隔離是基本的安全保障措施。自由港最早誕生于歐洲。1228年，法蘭西王國(guó)在南部的馬賽港港區(qū)內(nèi)劃出一片特定區(qū)域，開(kāi)辟為自由貿(mào)易區(qū)，規(guī)定外國(guó)貨物可以不被征收任何稅，自由出入這一區(qū)域。17世紀(jì)以后，自由港在西歐國(guó)家盛行開(kāi)來(lái)，德國(guó)的漢堡和布萊梅、法國(guó)的敦克爾克、丹麥的哥本哈根、荷蘭鹿特丹和阿姆斯特丹等，紛紛變身為自由港。在歐洲的殖民地區(qū)，則出現(xiàn)了直布羅陀、丹吉爾、巴拿馬科隆、吉布提、新加坡、中國(guó)香港、中國(guó)澳門等。歐盟協(xié)議生效后，歐洲自由港事實(shí)上失去了自由貿(mào)易功能，于是其中一部分隨著相關(guān)法規(guī)到期而宣布撤銷，例如英國(guó)的倫敦港等7個(gè)自由港，德國(guó)的漢堡港等。目前，歐洲有83個(gè)自由港。

世界銀行（2008）定義自由港是廣義的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)（SEZs），適合所有類型的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并提供更廣泛的激勵(lì)和福利。特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)在20世紀(jì)流行并廣泛存在，其功能與傳統(tǒng)自由港不完全相同，制度框架與后者也不同。特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)首先出現(xiàn)在美國(guó)。1934年，紐約州議員Emmanuel Celler創(chuàng)造性提出設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)，并確立其基本屬性是“圍網(wǎng)的中立地區(qū)”和具有“準(zhǔn)公共品”屬性，這樣的基本屬性被遵循至今。美國(guó)業(yè)界和政府對(duì)對(duì)外貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施效果的評(píng)價(jià)極高。例如，長(zhǎng)期的實(shí)踐證明，這一制度安排為私營(yíng)企業(yè)“提升國(guó)際貿(mào)易、吸引外國(guó)投資、創(chuàng)造高薪工作崗位、可持續(xù)發(fā)展的就業(yè)崗位”提供了機(jī)會(huì)，有效提升了美國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、增加就業(yè)和促進(jìn)出口，是美國(guó)“最有效的政策性工具之一”（Bolle & Williams，2012）。美國(guó)商務(wù)部在官網(wǎng)如此評(píng)價(jià)道：“對(duì)外貿(mào)易區(qū)通過(guò)削減經(jīng)營(yíng)成本，有助于公平競(jìng)爭(zhēng)和提高美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；通過(guò)對(duì)進(jìn)口品的延遲納稅、稅費(fèi)優(yōu)惠等措施有利于與外國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的美國(guó)企業(yè)活動(dòng)和增加值。”美國(guó)也是世界上設(shè)立自由港最多的國(guó)家，共設(shè)立了約300個(gè)主區(qū)和大約600個(gè)分區(qū)。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)因功能不同于傳統(tǒng)自由港，其制度框架相對(duì)完整，成為之后許多國(guó)家設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的參考范式。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，更多國(guó)家主動(dòng)借鑒歐洲自由港模式設(shè)立特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，各國(guó)設(shè)立的動(dòng)機(jī)與美國(guó)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)相似，即作為服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具或者戰(zhàn)略之一。與美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)相似，這些特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能定位不同于傳統(tǒng)自由港，不局限于自由貿(mào)易，它們的名稱如自由區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、都市區(qū)、工廠區(qū)等往往體現(xiàn)了其主要特色。到2006年，全球共有3500多個(gè)處在運(yùn)行中自由貿(mào)易港，分散于135個(gè)國(guó)家，大約創(chuàng)造了6600萬(wàn)個(gè)直接就業(yè)崗位和5000億美元全球直接貿(mào)易增加值。目前，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的自由港主要有新加坡的自由區(qū)、愛(ài)爾蘭的香農(nóng)自由區(qū)、阿聯(lián)酋迪拜自由港、美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)等。它們的基礎(chǔ)制度架構(gòu)基本一致。

2020年2月9日，脫歐后的英國(guó)政府宣布著手謀劃建設(shè)10個(gè)世界一流的創(chuàng)新型自由港，旨在通過(guò)重振自由港促進(jìn)創(chuàng)新來(lái)對(duì)“脫歐”帶來(lái)的貿(mào)易沖擊并打造全球貿(mào)易中心和投資中心，促進(jìn)英國(guó)各地的貿(mào)易、就業(yè)和投資。英國(guó)創(chuàng)新型自由港戰(zhàn)略是對(duì)全球范圍內(nèi)傳統(tǒng)型自由港的一次革命。

二、國(guó)際先進(jìn)自由港的制度框架

國(guó)際海關(guān)組織（WCO）根據(jù)世界各種形式的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的特征，定義“自由區(qū)”，需滿足三個(gè)基本條件：

一是“境內(nèi)關(guān)外”，免除海關(guān)常規(guī)監(jiān)管；

二是最少文件要求，除了必要的衛(wèi)生和國(guó)土安全及移民機(jī)構(gòu)，不設(shè)其他政府部門；

三是被國(guó)家立法授權(quán)免予適用部分國(guó)內(nèi)法律，或被授權(quán)單獨(dú)立法，或經(jīng)營(yíng)者獲得專門立法。

1.立法。國(guó)際先進(jìn)自由港至少擁有一部國(guó)家層面的專門法律。例如，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律體系由《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》、《對(duì)外貿(mào)易區(qū)條例》、《海關(guān)與邊防局條例》和對(duì)外貿(mào)易區(qū)“特別立法”構(gòu)成。1969 年，新加坡也通過(guò)《自由貿(mào)易區(qū)法案》，并根據(jù)該法案正式設(shè)立該國(guó)第一個(gè)自由區(qū)：裕廊自由區(qū)。迪拜自由區(qū)依照阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)聯(lián)邦法律和迪拜酋長(zhǎng)國(guó)法律設(shè)立，同時(shí)擁有一定自主立法權(quán)和司法權(quán)。

2.海關(guān)監(jiān)管和關(guān)稅政策。總體上，自由港擁有“境內(nèi)關(guān)外”地位，采用簡(jiǎn)化的海關(guān)流程，海關(guān)貨物在港區(qū)內(nèi)享受暫免貿(mào)易稅或者延遲納稅。各國(guó)自由港各自做出了創(chuàng)造性的制度安排。迪拜完全豁免自由區(qū)貨物關(guān)稅。新加坡整體實(shí)施自由港制度即零關(guān)稅，其自由區(qū)允許按照HS4位碼報(bào)關(guān)。美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)內(nèi)可以不設(shè)置海關(guān)，海關(guān)積極協(xié)助對(duì)外貿(mào)易區(qū)管理者的活動(dòng)，實(shí)施關(guān)稅倒置。

3.積極的稅收政策。積極的稅收政策包括低稅負(fù)和納稅便利。國(guó)際先進(jìn)自由港向企業(yè)提供多種所得稅、資本稅、印花稅等多方面稅收優(yōu)惠政策，稅負(fù)水平在本國(guó)范圍內(nèi)保持最低，簡(jiǎn)化稅制，提高稅收政策在全球范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力。在迪拜開(kāi)設(shè)企業(yè)，可以享受數(shù)十年的零稅負(fù)。新加坡國(guó)家稅種少，主要是GST（相當(dāng)于消費(fèi)稅，目前稅率為7%），自由區(qū)內(nèi)貨物不進(jìn)入國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)就不必繳納GST。

4.港區(qū)治理。設(shè)立審批中央政府歸中央政府，除了海關(guān)監(jiān)管和關(guān)稅政策（由于境內(nèi)關(guān)外，這兩項(xiàng)權(quán)利對(duì)區(qū)內(nèi)商業(yè)活動(dòng)干預(yù)大大降低）之外的其他權(quán)力被移交給地方。專門管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)港區(qū)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，提供法律框架和政策措施，協(xié)助推廣和招商引資等，該機(jī)構(gòu)在新加坡是國(guó)家海事和港口管理局或者民航局，在美國(guó)是港務(wù)局，在迪拜是自由區(qū)管理局。港區(qū)經(jīng)營(yíng)者可以是國(guó)有企業(yè)也可以是私人企業(yè)。迪拜自由區(qū)公共區(qū)域開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由政府投資完成，經(jīng)營(yíng)者能夠像經(jīng)營(yíng)一家企業(yè)那樣經(jīng)營(yíng)自由港。

5.區(qū)內(nèi)商業(yè)活動(dòng)。國(guó)際先進(jìn)自由港的鮮明特征是包括貿(mào)易、投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)較高的自由度，擁有國(guó)際一流的營(yíng)商環(huán)境，迪拜、新加坡和中國(guó)香港等往往被譽(yù)為最易開(kāi)公司的地方。政府創(chuàng)造一些特殊簡(jiǎn)易程序授權(quán)區(qū)內(nèi)商務(wù)活動(dòng)，例如僅僅檢查經(jīng)營(yíng)者合規(guī)和清償能力的記錄，盡最大可能避免政府干預(yù)正常商務(wù)活動(dòng)，例如引入“輕觸”機(jī)制，或者創(chuàng)造“監(jiān)管沙盒”。自由區(qū)（港）“境內(nèi)關(guān)外”地位，確保區(qū)內(nèi)企業(yè)可以最大限度地進(jìn)行自由貿(mào)易。自由港吸引產(chǎn)業(yè)資本和外國(guó)企業(yè)取決于戰(zhàn)略定位或者政策目標(biāo)，對(duì)外資企業(yè)不設(shè)股比要求，也沒(méi)有外匯匯兌、利潤(rùn)匯回等資本項(xiàng)目的限制。

6.其他政策和風(fēng)險(xiǎn)考量。除了吸引全球貿(mào)易和全球投資，國(guó)際先進(jìn)自由港的政策目標(biāo)往往還有就業(yè)、創(chuàng)新、制造業(yè)發(fā)展和增長(zhǎng)等。為了促進(jìn)就業(yè)，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)禁止國(guó)際雇員，新加坡、迪拜等卻鼓勵(lì)國(guó)際雇員。英國(guó)正在謀劃中的10個(gè)創(chuàng)新型自由港，規(guī)劃中的許多政策措施都是出于激勵(lì)創(chuàng)新的政策目標(biāo)。國(guó)際先進(jìn)自由港風(fēng)險(xiǎn)考量，主要針對(duì)國(guó)土安全和洗錢、逃稅、避稅等非法商業(yè)活動(dòng)，因此大多數(shù)被圍網(wǎng)隔離。在一流營(yíng)商環(huán)境和阻止風(fēng)險(xiǎn)之間進(jìn)行平衡，其結(jié)果是減少事前監(jiān)管和嚴(yán)厲事后處罰。

三、臨港新片區(qū)“特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”制度創(chuàng)新重點(diǎn)突破領(lǐng)域

經(jīng)過(guò)7年多的發(fā)展，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行諸多制度創(chuàng)新試驗(yàn)，許多成功經(jīng)驗(yàn)如商事制度改革、貿(mào)易單一窗口、先入?yún)^(qū)后報(bào)關(guān)、“分送集報(bào)、自行運(yùn)輸”、FT賬戶等在全國(guó)被復(fù)制被推廣。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)制度架構(gòu)基本形成，并成為全國(guó)各地自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和臨港新片區(qū)基礎(chǔ)制度架構(gòu)的模板，包括商事制度、金融制度、貿(mào)易制度、海關(guān)監(jiān)管和關(guān)稅政策等，所覆蓋范圍與國(guó)際先進(jìn)自由港的基礎(chǔ)制度構(gòu)架基本一致。

與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)原有片區(qū)相比，臨港新片區(qū)擁有更高標(biāo)準(zhǔn)、更加開(kāi)放和更具特色的政策目標(biāo)。按照中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)臨港新片區(qū)提出的“五個(gè)重要”的要求和對(duì)上海強(qiáng)化“四大功能”的新要求，并服務(wù)于全面提升上?！拔鍌€(gè)中心”的核心功能，對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，新片區(qū)制度架構(gòu)面臨以下突破。

1.“境內(nèi)關(guān)外”地位。目前，國(guó)家或者地方層面立法沒(méi)有明確賦予任何自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)或者片區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”法律地位。只有明確了“境內(nèi)關(guān)外”地位，臨港新片區(qū)才能夠進(jìn)一步緩解復(fù)雜海關(guān)監(jiān)管和稅負(fù)較高的約束，最大限度提升貿(mào)易投資便利化水平，釋放貿(mào)易自由、投資自由、資金自由、運(yùn)輸自由、人員流動(dòng)自由等方面潛力。

2.允許更多形式和更大范圍的自由貿(mào)易。貿(mào)易有多種形式，離岸貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易是其中的兩種。新片區(qū)自由貿(mào)易不應(yīng)局限于一般貿(mào)易、加工貿(mào)易這樣的直接貿(mào)易形式，也應(yīng)允許自由離岸貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易，以更好地實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由和運(yùn)輸自由，并促進(jìn)投資自由、資金自由和人員流動(dòng)自由。

3.進(jìn)一步提升貿(mào)易便利化水平，部分商品和企業(yè)可以免予海關(guān)監(jiān)管。簡(jiǎn)化海關(guān)監(jiān)管可以考慮以下幾種途徑。第一種在區(qū)內(nèi)不設(shè)置海關(guān)機(jī)構(gòu)，只保留簡(jiǎn)易的報(bào)關(guān)通關(guān)程序；第二種是淡化海關(guān)與新片區(qū)之間的監(jiān)管和被監(jiān)管關(guān)系，轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)服務(wù)和合作關(guān)系；第三種是減少監(jiān)管的量，可以將“監(jiān)管貨物”改為“監(jiān)管企業(yè)倉(cāng)庫(kù)（可以是虛擬倉(cāng)庫(kù)）”，并且設(shè)置一定的比例進(jìn)行抽查；第四種是在監(jiān)管中引入新技術(shù)和促進(jìn)數(shù)據(jù)共享。

4.塑造有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稅收政策。臨港新片區(qū)實(shí)施具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稅收制度和政策是我國(guó)自貿(mào)區(qū)的重大突破，“區(qū)內(nèi)符合條件的從事集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、民用航空等關(guān)鍵領(lǐng)域核心環(huán)節(jié)生產(chǎn)研發(fā)的企業(yè)，自設(shè)立之日起5年內(nèi)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”。如果放在國(guó)際范圍內(nèi)比較的話，新片區(qū)還有大幅度提高的減稅和提升納稅便利化的空間。

5.拓展FT賬戶功能，進(jìn)一步提升投資自由化水平，更大程度實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)下的資本自由流動(dòng)。FT賬戶是上海自貿(mào)區(qū)金融改革的核心，一線基本放開(kāi)，可以辦理經(jīng)常項(xiàng)下和直接投資項(xiàng)下的跨境資金結(jié)算；二線連通境內(nèi)賬戶，有限滲透。但是在實(shí)際操作中，一線和二線的外匯管理往往更嚴(yán)格。未來(lái)，需要進(jìn)一步拓展FT賬戶投資功能，簡(jiǎn)化資金劃轉(zhuǎn)，個(gè)人賬戶也可以適時(shí)開(kāi)通。

6.探索開(kāi)放資本賬戶。新片區(qū)定位包括在岸業(yè)務(wù)與離岸業(yè)務(wù)的雙向連通，因而需要探索開(kāi)放資本賬戶，例如啟動(dòng)境內(nèi)個(gè)人QDII2渠道、加大資本賬戶雙向投資范圍和渠道、允許企業(yè)境外母（子）公司境內(nèi)發(fā)行人民幣債券、支持民營(yíng)資本進(jìn)入金融業(yè)等，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)上海全球資源配置功能和開(kāi)放樞紐門戶功能。同時(shí)搭建金融要素國(guó)際交易平臺(tái)，吸引國(guó)際資本集聚，推動(dòng)形成國(guó)際化金融市場(chǎng)。

（作者文娟為上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院副教授、自貿(mào)港戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）