自2019年7月1日《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）正式實(shí)施以來，上海在垃圾分類這件“小事”上，全民參與、全程發(fā)力，踐行垃圾分類“新時尚”的社會氛圍愈發(fā)濃厚。在《條例》實(shí)施一周年之際，系統(tǒng)梳理上海垃圾分類工作的成效和經(jīng)驗(yàn)尤為關(guān)鍵。垃圾分類“新時尚”是如何改變一座城的？如何輻射并影響周邊區(qū)域的？由攻堅(jiān)戰(zhàn)轉(zhuǎn)入持久戰(zhàn)后，如何真正實(shí)現(xiàn)垃圾分類工作常態(tài)化、長效化、規(guī)范化？

7月4日下午，“長三角議事廳”第七期沙龍?jiān)谌A東師范大學(xué)中山北路校區(qū)的大夏書店舉行。本期沙龍邀請了愛芬環(huán)保聯(lián)合創(chuàng)始人郝利瓊及教育部人文社科重點(diǎn)研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心主任、華東師大城市發(fā)展研究院院長曾剛教授共話垃圾分類的柔與剛。

郝利瓊：垃圾分類工作的責(zé)任主體是居民

上海社區(qū)垃圾分類資深專家、愛芬環(huán)保聯(lián)合創(chuàng)始人郝利瓊首先向大家介紹了愛芬基于多年實(shí)踐工作總結(jié)出的社區(qū)垃圾分類工作推進(jìn)模式，即“三期十步法”（詳見圖1）。作為一家專注于做社區(qū)垃圾分類的民非組織，愛芬環(huán)保早在2011年就開始在社區(qū)工作，2012年正式注冊成立。至今，已在上海市靜安區(qū)、普陀區(qū)、閔行區(qū)319個居民區(qū)推動垃圾分類工作，覆蓋服務(wù)18萬城市居民?；谑嗄陮?shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出的工作方法，在其他各省市如深圳、青島、北京、長沙、蘇州等城市也開始推廣和使用，并取得了不錯的反響。但值得注意的是，愛芬的這套方法是根植于社區(qū)的，通過賦能社區(qū)管理者、培育社區(qū)自身的力量來承擔(dān)垃圾分類的工作，在一些社區(qū)基礎(chǔ)比較弱的城市，要使用這套方法需要用很長的時間來培植社區(qū)的力量，會有難度。

郝利瓊在演講中提到，目前很多地方都喜歡做垃圾分類的活動，一個接一個的種類多樣的活動，但特別要注意的是，所有的活動要指向一個目標(biāo)：讓居民真實(shí)分類。但不要為了辦活動而辦活動，這樣起不到促進(jìn)人的行為改變的效果。

與此同時，她也強(qiáng)調(diào)垃圾分類與社區(qū)治理兩者之間密不可分。對于垃圾分類這樣涉及到每個人每一天的事情，要動員居民本身就是有難度的。這就需要有效的社區(qū)工作，需要社區(qū)工作者發(fā)動更多志愿者加入到居民發(fā)動的工作里來，所以垃圾分類光靠一個外來機(jī)構(gòu)如第三方組織是無法完成的，它一定要靠社區(qū)內(nèi)部的力量來推進(jìn)。

垃圾分類工作與每位城市居民生活息息相關(guān)，垃圾分類工作的責(zé)任主體是居民，不是物業(yè)，也不是居委會。一開始不少居民不能理解這一點(diǎn)，認(rèn)為自己交了物業(yè)費(fèi)，應(yīng)該由物業(yè)公司來做。實(shí)際并非如此，垃圾分類是典型的分段責(zé)任制：在家中的垃圾分類和在社區(qū)的投放是居民的責(zé)任；在小區(qū)的二次分揀和分類駁運(yùn)是物業(yè)的責(zé)任；分類清運(yùn)到處理廠是清運(yùn)公司的責(zé)任；分類處理是末端處理企業(yè)的責(zé)任。在垃圾分類這個系統(tǒng)鏈條上，任何一個環(huán)節(jié)首先要做好自己的本分，為下一個環(huán)節(jié)做好鋪墊工作。

垃圾分類意識和行為改變，基于三方面的力量：其一是與居民的工作和生活相關(guān)，這就主要依靠個人的自覺和意識帶來的行為轉(zhuǎn)變，基于公民自覺；其二需要社區(qū)的規(guī)則約束，社區(qū)要建立適宜本社區(qū)的垃圾分類投放規(guī)則，指導(dǎo)居民按照規(guī)則投放；其三，需要社會的法律約束，即公權(quán)力的作用。垃圾分類能做得好，離不開公民的自覺和公眾規(guī)則約束的共同合力。

為什么之前的垃圾分類工作很難持續(xù)？一方面是末端處理系統(tǒng)不完善，同時完整的社區(qū)可持續(xù)治理機(jī)制還未建成。每個人都有惰性，如果沒有明確的規(guī)則，明確的監(jiān)督機(jī)制，偷懶是常態(tài)。從社區(qū)治理的視角出發(fā)，垃圾分類是一個很好的居民參與社區(qū)建設(shè)的方式，使得社區(qū)自治得以可能。

“垃圾分類可以導(dǎo)向簡單的命令和服從，也可以導(dǎo)向更可持續(xù)的協(xié)商和社區(qū)的自治”，郝利瓊在現(xiàn)場詳細(xì)分析了柔性引導(dǎo)和剛性約束的不同（詳見表1）。想做好垃圾分類工作，需要剛性的約束，也需要柔性的引導(dǎo)。社區(qū)本身是由居民或業(yè)主自主管理的，是可以自主自決的，不一定非要在法律和政府管控下才做事。社區(qū)自身的建設(shè)和治理能力，可以通過一件一件類似垃圾分類這樣的公共事務(wù)來實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理能力的提升。

從更大層面來看，垃圾分類做得好一定是剛?cè)嵯酀?jì)，既要有強(qiáng)有力的行政手段，更需要柔性的引導(dǎo)，使得社區(qū)擁有自我成長的空間，得以實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)自治。

曾剛：影響垃圾分類實(shí)施的關(guān)鍵因子是什么

縱觀中國垃圾分類推進(jìn)工作的歷程，可以發(fā)現(xiàn)行政色彩較為濃厚。早在2000年6月，北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳、廈門被確定為全國首批8個垃圾分類收集試點(diǎn)城市。2014年，住建部、國家發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部、商務(wù)部五部委又聯(lián)合推進(jìn)了新一輪生活垃圾分類示范城市（區(qū)）的試點(diǎn)工作，確立了第一批生活垃圾分類示范城市（區(qū)）26個。2018年1月，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號），加快推進(jìn)北京、天津、上海等46個重點(diǎn)城市先行先試，要求到2020年底46個重點(diǎn)城市將基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)，2025年底前全國地級及以上城市將基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。由此可見，中國垃圾分類工作還是處于中央強(qiáng)制地方跟進(jìn)的階段，試點(diǎn)城市分布均勻，科學(xué)依據(jù)不足，行政色彩較濃。

據(jù)此，曾剛教授團(tuán)隊(duì)通過使用Probit模型，對全國46個垃圾分類重點(diǎn)城市進(jìn)行計(jì)量分析，精準(zhǔn)識別出了影響中國城市實(shí)行垃圾分類選取的五大關(guān)鍵因子，即城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源效率及創(chuàng)新績效。為有序推進(jìn)中國城市垃圾分類工作，研究進(jìn)一步應(yīng)用熵權(quán)TOPSIS分析法、空間計(jì)量分析模型等方法，使用垃圾分類城市篩選的關(guān)鍵因子，構(gòu)建中國垃圾分類試點(diǎn)城市有序推進(jìn)指標(biāo)體系，對全國295座城市的垃圾分類有序推進(jìn)程度進(jìn)行評價，并依據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)原理，篩選出中國有序推進(jìn)垃圾分類的城市梯隊(duì)，形成中國城市垃圾分類地圖（詳見圖2）并在現(xiàn)場進(jìn)行了首發(fā)。

研究結(jié)果顯示第一梯隊(duì)（38座城市）開展垃圾分類的條件是最好的，應(yīng)立即實(shí)施垃圾分類；第二梯隊(duì)（53座城市）條件基本具備但還不是特別好，建議在“十四五”期間逐步推廣實(shí)施；第三梯隊(duì)（75座城市）可暫緩到“十五五”期間再實(shí)施垃圾分類工作。另外，還有將近一半的城市，為了實(shí)現(xiàn)成本和效益的平衡，在未來十年內(nèi)還不適應(yīng)立刻上馬垃圾分類工作。

對指數(shù)的空間集聚程度進(jìn)行莫蘭指數(shù)分析顯示，I值高達(dá)0.221，即垃圾分類工作的空間溢出效應(yīng)、空間聯(lián)動效應(yīng)顯著。上海實(shí)施垃圾分類對長三角的影響很大。按區(qū)域來講哪些省市先做，哪些省市后做也是非常重要的。在圖2中可以看出，中國東部沿海地區(qū)是重頭戲，長三角地區(qū)條件最好，珠三角次之。京津冀中雖然北京條件不錯，但河北省條件比較差，這一區(qū)域的聯(lián)動效應(yīng)還未成氣候。所以，長三角和珠三角城市群，應(yīng)該是中國垃圾分類的重點(diǎn)推進(jìn)區(qū)域。

在未來推進(jìn)垃圾分類工作中，以下三方面的工作非常重要。

首先，重視垃圾分類的頂層設(shè)計(jì)。關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、節(jié)能減排績效、創(chuàng)新實(shí)力等垃圾分類前提條件，開展城市垃圾分類的門檻條件評價，避免“一哄而上”、“一哄而散”亂局出現(xiàn)。同時，制訂全國統(tǒng)一的技術(shù)指南，在推廣過程中有規(guī)范流程可依。尤其是在不同垃圾的命名上盡量統(tǒng)一，例如上海的“濕垃圾”和北京“廚余垃圾”，創(chuàng)新不必體現(xiàn)在這些方面，而是應(yīng)該想方設(shè)法讓環(huán)保和經(jīng)濟(jì)不脫鉤，相互促進(jìn)。

其次，分步驟實(shí)施城市垃圾分類工作。充分發(fā)揮長三角、珠三角中心城市及大城市的先行示范作用。同時，遵循中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的梯度水平，從東部到西部漸次展開，并與長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河生態(tài)保護(hù)及高質(zhì)量發(fā)展等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略銜接。發(fā)達(dá)大城市先行，發(fā)達(dá)中小城市逐步跟進(jìn)。尊重市場規(guī)律，科學(xué)有序推進(jìn)城市垃圾分類工作。

最后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為垃圾分類創(chuàng)造條件。如果沒有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，垃圾分類工作就沒有實(shí)施的可行性。強(qiáng)推只會對城市的發(fā)展和市民的福利產(chǎn)生負(fù)面影響。應(yīng)該通過垃圾分類工作，開創(chuàng)中國城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”共贏的局面。日本通過垃圾分類及綜合處置再利用的過程，減少了日本對國外資源的依賴。相較之下，中國南方城市的資源稟賦并不好，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)安全也存在很大的隱患。垃圾分類恰恰可以很好地緩解和彌補(bǔ)這一矛盾。

現(xiàn)場互動

問題一：垃圾分類實(shí)施以來，小區(qū)門衛(wèi)與拾荒者之間矛盾激增，堪比城管與擺攤者。這中間的利益如何平衡呢？

郝利瓊：確實(shí)很多人認(rèn)為，垃圾分類之后，可回收物進(jìn)了垃圾桶，拾荒者的生存空間在某些方面被剝奪了。這個問題也曾引起了很多不同的聲音。我自己這么多年的觀察是，像上海、北京這樣的超大城市，這些年在城市管理上下了很多力氣，通過舊城改造，拆違工程等，使原本存在的小型回收公司的生存空間壓縮，不少拾荒者也因此離開。不知道大家注意過沒有，以前小區(qū)門口有很多收破爛的小販，現(xiàn)在都沒有了?，F(xiàn)在，居民們都將可回收物直接送給保潔員了。隨著城市治理水平和環(huán)境改善，拾荒者逐漸消失，回流或者轉(zhuǎn)行。我認(rèn)為這是一個趨勢。

以臺灣地區(qū)為例，在臺北，拾荒是被嚴(yán)令禁止的。不管垃圾的價值是多少，居民都要無償給政府，不能買賣。而目前，在上海，小區(qū)居民中也有一群居民拾荒者，有的是困難群體，通過收集可回收物增加一定的收入；有的就是一種個人生活習(xí)慣。隨著城市治理水平的不斷提高以及居民收入水平的逐步增長，拾荒群體會自然流失，城市的垃圾回收會變得更加規(guī)范。

關(guān)于拾荒者和垃圾分類的關(guān)系，巴西做得比較好，把拾荒者轉(zhuǎn)成正規(guī)軍，參與到垃圾治理的行列里來。中國也有城市在做這樣的嘗試，將拾荒者引導(dǎo)轉(zhuǎn)化為了垃圾分類工作的參與者，這些做法非常值得推廣。

問題二：垃圾分類后會不會帶來更大的環(huán)境問題，比如塑料袋泛濫，給生態(tài)環(huán)境帶來了新的壓力？我們總說一個城市的文明程度，與主干道上垃圾桶的數(shù)量和密度相關(guān)，如今突然減桶帶來了很多問題。垃圾分類在一定程度上增加了很多的成本投入，如何看待這一成本代價和產(chǎn)出收益呢？

郝利瓊：垃圾袋的問題，我也挺焦慮的。比如一些大型物業(yè)公司的管理規(guī)范，給每個垃圾桶套很大的垃圾袋，而且垃圾收得特別勤，導(dǎo)致浪費(fèi)了大量的垃圾袋，這個環(huán)境成本太大了。我說能不能少用一點(diǎn)，可對方說這是他們物業(yè)的操作規(guī)范?！皽p塑”一直是中國的痛點(diǎn)。比如說垃圾袋的問題，個人應(yīng)該減少這個東西的用量。我家的濕垃圾，我就是直接用桶來裝的，不套垃圾袋。這也是為什么我們要裝洗手設(shè)備的原因。上海在這方面的治理工作將會更加精細(xì)，會一步步堅(jiān)定地往下走。

“減桶”方面，上海市去年之前有8萬個公共垃圾桶，分類后減到4萬個。大家的感覺是找不到地方扔垃圾了。現(xiàn)在，上海的公共垃圾桶放在哪里？一個是路口，每個十字交叉路口一定有垃圾桶；另一個是公交車站。有垃圾就到這兩個地方去扔。“減桶”也是一個規(guī)律性的東西，小區(qū)做垃圾分類也一樣，是要定時定桶，也就是減少投放時間和點(diǎn)位。為什么要減？為了控制成本，管理的成本以及監(jiān)督成本；還有，通過減少桶位來引導(dǎo)市民行為改變。比如上海是不主張大家在路上吃東西的，如果你吃完了一個蘋果，對不起，果核請你放包里帶回家丟。這是一種倡導(dǎo)。習(xí)慣的養(yǎng)成將減少收運(yùn)頻次，降低成本。城市治理越精細(xì)化，對成本的控制就會愈嚴(yán)苛。

曾剛：郝老師講得很好。綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)中，日本和德國的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。早在1994年，德國就頒布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物處置法》。企業(yè)過度包裝或是浪費(fèi)資源都會被懲處。生產(chǎn)垃圾袋的企業(yè)要生產(chǎn)可以降解、可以回收的垃圾袋，這使得政府管理的成本并沒有很大。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法就是為了轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊挠^念，變“物為我用”為“物盡其用”。引導(dǎo)人們建立“沒有廢物，只有放錯了位置的資源”的觀念，并保障自然資源得到最有效和最合理的利用。早期的新能源是政府花錢購買的，政府對太陽能發(fā)電企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，同時對火電收取高額稅收。通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，就可以迫使人們少生產(chǎn)垃圾。漲一倍的價格可能沒感覺，但是漲十倍就不一樣了，這里面肯定有一個平衡。政府通過調(diào)整結(jié)構(gòu)，來改變?nèi)藗兊男袨榱?xí)慣。但一個習(xí)慣的養(yǎng)成需要時間，需要一個過程。

垃圾分類要因地制宜，也要統(tǒng)一規(guī)則，盡量減少不必要的麻煩和誤會。此外，市民的法律意識也很重要。這是目前中國跟西方國家相比面臨的另一個挑戰(zhàn)。蔑視法律和社會規(guī)范的人，在歐洲是會被拘捕的。

問題三：垃圾分類把解決問題的終端壓力讓老百姓承擔(dān)，比如限時定點(diǎn)還有濕垃圾的破袋等。為什么不讓供應(yīng)鏈來承擔(dān)？養(yǎng)一個10萬人的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，把垃圾分類一條龍工作全部處理掉，從整個社會成本上考慮，或許是更好、更有效率的選擇。

郝利瓊：去年垃圾分類剛開始的時候，有一個帖子非?；?，說“垃圾分類讓996失去了扔垃圾的權(quán)利”。我覺得我們要承認(rèn)垃圾分類給年輕人的生活帶來了不方便。這是一個客觀事實(shí)。如何在嚴(yán)格的規(guī)范和人的便利行為之間建立一套合理機(jī)制，這是一個社會治理的大問題。這其中有很多可以作為的空間，例如現(xiàn)在上海的每個小區(qū)都有誤時投放點(diǎn)，24小時開放，你是可以扔垃圾的，但是可能要多走路。

去年上海開始實(shí)行垃圾分類之時，大家都在說，可能催生一個如你所說的垃圾分類代扔公司。但現(xiàn)在看，這類公司并沒有發(fā)展下來，這說明什么，說明還沒有市場。那么對不起，在目前沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)幫助的情況下，你還是需要自己來做，沒辦法代勞。至于未來會不會催生新興產(chǎn)業(yè)，我認(rèn)為也是有可能的?？赡苁切碌姆?wù)行業(yè)，可能是信息化、智能化趨勢之下讓垃圾桶更智能，這也是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新方向。

曾剛：剛開始垃圾分類的時候，有的家庭就把垃圾放在門口，付費(fèi)給樓道保潔員讓他們來完成分類工作。但后來大家發(fā)現(xiàn)，首先垃圾分類沒有那么麻煩，其次這樣做鄰居會用異樣的眼光看待。一方面是小區(qū)管理能力的提高，另一方面是居民們認(rèn)識的不斷提高，覺得垃圾分類是一個國際化大都市居民應(yīng)該具備的素養(yǎng)。未來我們應(yīng)該系統(tǒng)梳理和分析不同的案例，制訂出一套符合中國大陸目前發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的，不同于日本、德國的垃圾分類體系。

（作者系華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院副教授，文章根據(jù)沙龍現(xiàn)場內(nèi)容整理）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會科學(xué)創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。