截至2020年7月17日，美國商務(wù)部、國務(wù)院、財(cái)政部的各類出口管制名單中涉及的中國內(nèi)地的實(shí)體（包括商業(yè)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、政府/非政府組織、個(gè)人等）達(dá)到536個(gè)，香港特別行政區(qū)的實(shí)體214個(gè)，澳門特別行政區(qū)的實(shí)體1個(gè)。該制度無疑已經(jīng)對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外交流產(chǎn)生了重大影響。本文將對(duì)美國出口管制制度的發(fā)展及實(shí)踐進(jìn)行梳理，并探討其對(duì)中國的影響。

美國出口管制制度的前世

1774年9月5日，尚處在獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期的美國在費(fèi)城召開了第一屆大陸會(huì)議，此次會(huì)議除佐治亞州外其他殖民地均有委派代表參加。會(huì)議決定斷絕與英國一切貿(mào)易往來，這一決定被視為美國出口管制制度的開端。

一戰(zhàn)期間，現(xiàn)代意義的出口管制制度初露端倪。1917年《與敵國貿(mào)易法》頒布實(shí)施，這項(xiàng)法案賦予總統(tǒng)在戰(zhàn)時(shí)調(diào)整與其他國家貿(mào)易往來關(guān)系的權(quán)力。此后，該法幾經(jīng)修改，不斷增強(qiáng)總統(tǒng)的權(quán)力，逐漸演變成只要總統(tǒng)認(rèn)為與某國的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系侵犯了美國的國家利益，就有權(quán)宣布對(duì)該國實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖與貿(mào)易管制。在多次修訂過程中，作為貿(mào)易管制對(duì)象的“敵國”范圍逐漸擴(kuò)寬。美國財(cái)政部同期頒布實(shí)施了《外國資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，該條例的內(nèi)容與《與敵國貿(mào)易法》的立法精神一脈相承，主要是在資本方面對(duì)敵國進(jìn)行封鎖制裁，為凍結(jié)外國國家資產(chǎn)和禁止其他國家間的金融交易提供了管理依據(jù)。而解除凍結(jié)和解除敵國黑名單的權(quán)力是聯(lián)邦政府的特有權(quán)限。幾乎所有的社會(huì)主義國家，都曾在或者正處于貿(mào)易禁止和封鎖的名單之中。冷戰(zhàn)爆發(fā)后，美國出口管制制度進(jìn)一步發(fā)展，任何在國防安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有戰(zhàn)略意義的物資都被嚴(yán)格管控，禁止出口到非資本主義陣營的國家。

美國出口管制制度的今生

當(dāng)前，美國出口管制制度框架主要由美國國會(huì)通過的《出口管理法案》、美國商務(wù)部制定的《出口管理?xiàng)l例》，以及美國財(cái)政部制定《經(jīng)濟(jì)制裁條例》構(gòu)成。此外，還包括《武器出口控制法》、《國際武器貿(mào)易條例》和《2018年出口管制改革法》等。美國國務(wù)院與商務(wù)部是負(fù)責(zé)執(zhí)行出口管制的主要職能機(jī)構(gòu)；除這兩個(gè)部門外，能源部與財(cái)政部也承擔(dān)了部分技術(shù)和產(chǎn)品的管制職能。

美國出口管制的內(nèi)容主要體現(xiàn)在軍民兩用清單上，包括商業(yè)管制清單、軍用品清單與核管理委員會(huì)管制目錄，其中商業(yè)管制清單對(duì)軍民兩用產(chǎn)品均有涉及。美國出口管制制度的核心是限制企業(yè)或者個(gè)人向清單中所列的國家出口有關(guān)國防安全、高新技術(shù)的設(shè)備或技術(shù)。美國出口管制清單的目錄主要參考核供應(yīng)國、瓦森納等體系準(zhǔn)則，反恐條約、國際聯(lián)合軍演、區(qū)域穩(wěn)定等政策目標(biāo)也為其提供了依據(jù)。美國出口管制清單不僅包含美國公司研發(fā)的產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)，還包括原產(chǎn)地不在美國的產(chǎn)品（下稱“外國產(chǎn)品”）。外國產(chǎn)品存在下列情形時(shí)，就可能會(huì)受到美國的出口管制：外國產(chǎn)品在運(yùn)往銷售地時(shí)途徑美國領(lǐng)土；外國產(chǎn)品成分中超過一定比例的物質(zhì)來源于美國；運(yùn)用美國技術(shù)生產(chǎn)研發(fā)的產(chǎn)品。一旦某項(xiàng)產(chǎn)品被裁定適用于美國出口管制規(guī)則，該產(chǎn)品的所有流通環(huán)節(jié)都要受到美國出口管制規(guī)則的約束，包括出口、轉(zhuǎn)運(yùn)到第三國，以及國內(nèi)買賣。例如，韓國某平板電腦廠商研發(fā)的平板電腦產(chǎn)品中，大約有六成零件購自美國，該平板電腦的出口、轉(zhuǎn)運(yùn)、國內(nèi)買賣就會(huì)受到美國出口管制規(guī)則的約束。如果韓國平板電腦生產(chǎn)商將印有自己商標(biāo)的設(shè)備賣給伊朗，那么該廠商就會(huì)因違反《出口管理?xiàng)l例》而受到嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁。

對(duì)于違反出口管制的企業(yè)或個(gè)人，美國政府通常采用非常嚴(yán)厲的懲罰措施，包括但不限于以下懲罰：對(duì)企業(yè)處以高額罰金；（如果企業(yè)實(shí)施嚴(yán)重違法的犯罪行為）對(duì)企業(yè)的法人代表處以刑罰；剝奪企業(yè)或個(gè)人的出口權(quán)；頒布相關(guān)行業(yè)的從業(yè)禁止令等。而美國出口管制制度具有“長臂管轄”效力，具體體現(xiàn)在：管轄的對(duì)象不僅包括美國企業(yè)，亦包括在美國市場上占有一定的份額，或者在美國開設(shè)分公司、辦事機(jī)構(gòu)，或者研發(fā)產(chǎn)品中運(yùn)用了美國的技術(shù)或設(shè)備的企業(yè)。

2018年8月，美國參議院和眾議院通過了《出口管制改革法案》。這項(xiàng)法案將美國出口管制制度的實(shí)踐固定下來，為軍民兩用物資出口管制確立了完備的法律基礎(chǔ)；同時(shí)，該法案還新增了“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的限制條款。具體來說，該法案的主要內(nèi)容有三項(xiàng)：一是強(qiáng)化出口管制權(quán)力。該法案規(guī)定軍民兩用出口管制包含管制技術(shù)、管制技術(shù)的產(chǎn)品，以及管制技術(shù)衍生的相關(guān)軟件和源代碼。管制行為不僅包括直接出口行為，還包括進(jìn)口國對(duì)第三國的再出口行為，以及進(jìn)口國對(duì)第三國的技術(shù)轉(zhuǎn)移行為，涵蓋了美國國內(nèi)轉(zhuǎn)讓和物品在國外使用用途的變化，具備“長臂管轄”的效力。

第二，擴(kuò)大出口管制范圍。該法案新增的“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”定義非常模糊，只要對(duì)美國國防安全有影響的技術(shù)就會(huì)被涵蓋其中，其潛在范圍可能涉及未來五至十年中對(duì)科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用的技術(shù)，包括人工智能、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、生物醫(yī)藥、智能制造、FinTech（金融科技）、AR 和 VR 技術(shù)、新一代ICT等。只要某項(xiàng)產(chǎn)品或研發(fā)該產(chǎn)品的技術(shù)被識(shí)別為“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”，美國商務(wù)部就會(huì)依據(jù)《2018年出口管制改革法》的規(guī)定對(duì)這項(xiàng)技術(shù)或者產(chǎn)品的國外出口、第三國轉(zhuǎn)運(yùn)、國內(nèi)轉(zhuǎn)讓實(shí)行更為嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)和限制。需要特別注意的是，該法案規(guī)定“合資企業(yè)、聯(lián)合開發(fā)公司合作協(xié)議”提交出口審查申請時(shí)，不僅應(yīng)當(dāng)上報(bào)所有加入?yún)f(xié)議的外國主體，還應(yīng)當(dāng)上報(bào)與該協(xié)議有重大利益關(guān)系的國家主體。這項(xiàng)規(guī)定對(duì)中國企業(yè)的可能影響在于：在美國有分支機(jī)構(gòu)的中國企業(yè)或中國持有一定比例股份的美國公司在轉(zhuǎn)讓技術(shù)時(shí)，必須注意技術(shù)是否涉及美國國家安全以及是否屬于“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”。中國企業(yè)對(duì)美國相關(guān)企業(yè)的投資也將受到更為嚴(yán)格的資格審核，或可能被要求詳細(xì)披露投資安排及資金來源。

第三，對(duì)禁售武器國家的許可審查更為嚴(yán)格。目前，美國禁售武器的國家名單包括中國、朝鮮、古巴、伊朗、緬甸、敘利亞等國家。

當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)全球化的背景下，一味擴(kuò)大出口管制的范圍也不符合美國自身的利益。因而，美國政府也會(huì)根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)放松對(duì)“實(shí)體名單”的限制。例如，根據(jù)美國的出口管制制度，美國公司需要獲得許可后才能向“實(shí)體名單”中的華為公司提供技術(shù)。但由于華為公司參與諸多國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，嚴(yán)格執(zhí)行出國管制制度會(huì)使相關(guān)美國公司很容易陷入違法陷阱。為了解決這一問題，2020年6月18日，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局在聯(lián)邦登記上發(fā)布公告，擬修改規(guī)則以豁免美國公司因參與國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定而向華為公司提供技術(shù)信息的許可要求。

美國出口管制制度對(duì)中國可能的影響

近年來，美國政府的出口管制措施可能給中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來一些挑戰(zhàn)。

第一，增加中國企業(yè)技術(shù)引進(jìn)的難度。盡管在過去幾十年內(nèi)，中國在載人航天、電子生物信息等領(lǐng)域有了較快的發(fā)展，但核心技術(shù)仍在起步階段，與發(fā)達(dá)國家仍有較大差距，對(duì)尖端技術(shù)的進(jìn)口需求很大。美國的出口管制可能會(huì)使中國企業(yè)引進(jìn)新興技術(shù)的渠道受到影響。

第二，影響中國企業(yè)對(duì)外國企業(yè)的投資收購。自2018年上半年始，中國企業(yè)對(duì)美企的投資并購計(jì)劃接連落空，螞蟻金服、中國重汽的投資接連被美國外國投資審查委員會(huì)否決。同時(shí)，美國的政策可能導(dǎo)致英法德等多個(gè)歐洲國家出臺(tái)更為嚴(yán)格的中國企業(yè)投資審查標(biāo)準(zhǔn)。

第三，危及中國的關(guān)鍵產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的供應(yīng)安全。如前所述，美國在《2018年出口管制改革法》中新增了“新興和基礎(chǔ)性技術(shù)”這一限制種類，并在實(shí)體清單中增添了一批中國企業(yè)的名單，對(duì)于“關(guān)鍵技術(shù)”的外來投資也加大了審查力度；2018年8月14日簽署的《2019財(cái)政年度國防授權(quán)法》明確禁止美國政府部門在通訊和視頻監(jiān)控等領(lǐng)域采購中國公司的服務(wù)與技術(shù)設(shè)備，公司名單包括但不限于華為、海康威視、大華科技、中興等；2019年5月15日美國總統(tǒng)特朗普發(fā)布的《確保信息通信技術(shù)服務(wù)與供應(yīng)鏈安全的行政命令》和美國商務(wù)部工業(yè)和安全局將華為公司列入“實(shí)體清單”則進(jìn)一步加劇這種危險(xiǎn)。

第四，中美兩國的科研合作、專家學(xué)者交流訪學(xué)、留學(xué)生的自由流動(dòng)受到影響。具體表現(xiàn)在：在特定時(shí)期，美國聯(lián)邦政府可能會(huì)禁止中國公民在美科研機(jī)構(gòu)或大學(xué)進(jìn)行敏感尖端領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究與投資；中國科技人員訪美需要提供更多的證明材料；工科院校和專業(yè)的學(xué)生簽證通過數(shù)量有所減少等。

對(duì)中國而言，美國的出口管制既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。如果出口管制政策收緊，可能會(huì)影響中國出口產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，使中國海外業(yè)務(wù)占比較大的企業(yè)受到?jīng)_擊；同時(shí)，美國出口管制也會(huì)倒逼中國產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促使企業(yè)同心協(xié)力攻克難關(guān)，力爭在關(guān)鍵領(lǐng)域取得技術(shù)上的突破，創(chuàng)造中國標(biāo)準(zhǔn)，掌握行業(yè)的國際話語權(quán)。

美國對(duì)華的出口管制提醒中國出口企業(yè)，要注重依據(jù)出口國法律進(jìn)行合規(guī)審查，規(guī)范自身的經(jīng)營行為。由于美方的出口管制不僅包含已經(jīng)制造出來的高新技術(shù)產(chǎn)品，而且包含美國制造、生產(chǎn)、加工的所有產(chǎn)品和研發(fā)階段性成果，相關(guān)的合規(guī)審查可能會(huì)給中國相關(guān)企業(yè)的日常運(yùn)營帶來一定負(fù)擔(dān)。對(duì)于已經(jīng)獲得相應(yīng)技術(shù)使用權(quán)限的公司而言，要再次檢驗(yàn)許可使用合同，嚴(yán)格核實(shí)購買的技術(shù)是否屬于美國禁用清單的范圍。對(duì)此，中國出口企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡快建立完備的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)管制風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估；同時(shí)，進(jìn)一步完善審計(jì)機(jī)制，定期對(duì)企業(yè)涉外業(yè)務(wù)形成完整的審計(jì)報(bào)告。

（作者王凌光系澄觀治庫高級(jí)研究員、廣州大學(xué)粵港澳大灣區(qū)法制研究中心研究員，丁玲系廣州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）