城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及到人口、產(chǎn)業(yè)、用地三大核心要素的變動，部分表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的比重及空間分布的變化，本文重點討論城鎮(zhèn)人口和建設(shè)用地空間分布的基本特征及其協(xié)同程度。

 一、中國城鎮(zhèn)人口的空間分布

（一）中西部地區(qū)對全國城鎮(zhèn)人口增長的貢獻上升

全國城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)東高西低、南北基本均衡的格局。2017年東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率為70.2%，東北地區(qū)次之為61.2%，中部地區(qū)為54.9%，西部地區(qū)為51.1%。中部和西部的城鎮(zhèn)化率都低于全國58.5%的水平，東西部城鎮(zhèn)化率相差達19.1個百分點。從南北差異來看，2017年北方的平均城鎮(zhèn)化率為59.2%，南方平均城鎮(zhèn)化率為56.2%，南北方的城鎮(zhèn)化水平基本均衡。

城鎮(zhèn)化的區(qū)域差異逐漸縮小，中西部省份城鎮(zhèn)化水平快速提升。2010年，東部地區(qū)平均城鎮(zhèn)化率為64.4%，東北地區(qū)為57.0%，中部地區(qū)為44.4%，西部地區(qū)為41.5%，東中差距為20個百分點，東西差距為22.9個百分點。至2017年，這兩個差距都有所縮小，前者縮小為15.3個百分點，后者為19.1個百分點。2010-2017年，城鎮(zhèn)化水平提升最快的省份是貴州，年均增長達1.74個百分點，其次為云南、河南。

中西部地區(qū)對全國城鎮(zhèn)人口增長的貢獻越來越大。2000-2010年，對全國新增城鎮(zhèn)人口貢獻率較高的省份主要為東部沿海的廣東、江蘇、浙江等地。而在2010-2017年，這些省份的貢獻率明顯下滑，許多中西部省份的貢獻率大幅提升，如湖北、湖南、四川、貴州、云南等地。這一期間，中部省份的城鎮(zhèn)人口增長貢獻率為30.01%，西部為29.96%，相較于2000-2010年，分別增長5.17和6.92個百分點。未來中國新增城鎮(zhèn)人口不會僅向東部沿海地區(qū)集聚，而會逐漸地向中西部地區(qū)擴散。

（二）城市群是人口集聚的主要地區(qū)

城市群是推進新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，按照“十三五”規(guī)劃綱要劃定的城市群范圍，2017年全國19個城市群的常住人口達到10.1億，占全國總?cè)丝诘?2.6%，城市群的重要地位凸顯。其中，中原城市群的人口規(guī)模最大，其次為長三角城市群和長江中游城市群，這三個城市群的范圍都比較大，包含城市數(shù)量較多，區(qū)域人口多，因此形成了較大的人口規(guī)模。西部的城市群人口規(guī)模遠小于東部的城市群，在東部城市群高速發(fā)展的情況下，西部城市群需要更多的關(guān)注。

注：人口數(shù)據(jù)來自各省市的統(tǒng)計年鑒，由城市群內(nèi)各地級市常住人口加總而得。

城市群新增人口從“南北均衡”轉(zhuǎn)為“南快北慢”。2010-2015年，城市群人口增長呈南北均衡之勢，南方8個城市群的年均新增人口為418.4萬，北方11個城市群的年均新增人口為335.5萬，南北之比約為4:3。2015-2017年，南方城市群的人口增長均有提速，而北方城市群增長乏力，年均新增人口近為138.7萬，南北新增人口之比約為4:1，表現(xiàn)出“南快北慢”乃至部分北方城市群人口凈減少的特征。

（三）城鎮(zhèn)人口繼續(xù)向大中城市集聚

根據(jù)目前的城市規(guī)模劃分標準，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。2017年中國有661個城市，其中超大城市6個、特大城市12個、大城市100個、中等城市156個、小城市383個。北上廣深所代表的一線城市城區(qū)人口規(guī)模達到超大城市標準，許多省會城市和副省級城市逐漸發(fā)展成為新的特大城市，城區(qū)常住人口100萬以上規(guī)模的城市呈現(xiàn)沿海和沿重要交通線分布的空間特征。

2010-2017年，大中城市尤其是中等城市呈現(xiàn)快速增長趨勢。100萬以上大城市的人口規(guī)模從2.96億人增加至3.72億人，年均增長3.33%。30-50萬小城市的人口規(guī)模從0.46億人增加至0.58億人，年均增長3.42%。而中等城市的人口規(guī)模則從0.84億人增加至1.09億人，年均增長3.74%，相對增長最快?？梢姶笾谐鞘械募郜F(xiàn)象依然突出。

圖1  2010年、2015年和2017年大中小城市的人口規(guī)模

省會城市的人口集聚愈見突出。2017年，全國27個省會城市人口總量達1.94億，占所在省份總?cè)丝诘谋戎貫?4.79%，2010年該比重為14.06%，2000年為12.25%，比重不斷上升。具有較高行政等級的直轄市及省會城市更易吸引各類要素流入，進而形成集聚。

二、城市建設(shè)用地擴張與人口增長的協(xié)調(diào)性

（一）城市用地增長彈性系數(shù)不斷擴大，土地利用趨于粗放

2010-2017年，中國土地城鎮(zhèn)化速度依然快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)人口的年均增速穩(wěn)定在3%左右，而建成區(qū)面積的增速一直高于4%。

城市用地增長彈性系數(shù)是城市用地增長率與城市人口增長的比值，通常被用來衡量城市用地擴張與人口增長之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，一般認為該系數(shù)為1.12時比較合理。但通過計算發(fā)現(xiàn)，這一系數(shù)在持續(xù)擴大，1990-2000年、2000-2010年及2010-2017年三個時段的彈性系數(shù)分別為1.34、1.55和1.76，表現(xiàn)出土地利用粗放的基本特點。在城市空間連續(xù)擴張的背景下，城鎮(zhèn)人口的增長速度不及建成區(qū)的增長，城市布局分散、城市的人口密度和建筑密度低等土地利用率不高的現(xiàn)象比較普遍。

（二）各地城市用地擴張與人口增長的協(xié)調(diào)性存在明顯差異

城市用地增長彈性系數(shù)難以反映人均指標的多少，本文計算城市用地擴張與人口增長協(xié)調(diào)性系數(shù)（CPI）來反映二者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。計算公式為：

式中， CPI為城市用地擴張與人口增長協(xié)調(diào)性系數(shù)；CRⅠ和PRⅠ分別為建成區(qū)用地和城市人口年均增長率，取幾何平均值；R為人均城市用地約束系數(shù)，其中LP0、LPI0、LPt、LPIt分別為基年（2010年）和目標年（2017年）某城市人均建成區(qū)面積和該城市當年所屬類別城市的理想人均建成區(qū)面積（注：根據(jù)集約城市發(fā)展的需要，參照相關(guān)文獻和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（GB50137-2011）同類別城市的用地指標最大值，按特大城市、大城市、中等城市和小城市分類別依次取95平方米/人、100平方米/人、 105平方米/人和110平方米/人作為人均城市用地理想值。）。

注：整理自林堅（2009）和楊艷昭（2013）。

2010-2017年間，全國630個有連續(xù)可比數(shù)據(jù)的城市在城市人口與建設(shè)用地協(xié)調(diào)性方面表現(xiàn)出以下主要特征：

（1）全國城市的土地擴張和人口增長之間協(xié)調(diào)性較弱，以城市用地快速擴張為普遍特征。總體上，約一半的城市為土地快速擴張類型，土地城鎮(zhèn)化總體快于人口城鎮(zhèn)化。其中，土地顯著擴張類型的城市數(shù)量最多，有260個，占比為41.3%，其人口占比為38.0%，建成區(qū)面積占比為41.7%。從空間分布來看，土地顯著擴張的城市廣泛分布在長三角、京津冀、成渝地區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、山東半島城市群、天山北坡以及福建沿海一帶，是全國主要的城市化地區(qū)。人地基本協(xié)調(diào)類型的城市有72個，占比為11.4%，零星分布于各個省份。 

（2）城市規(guī)模對于城市人口與用地之間的協(xié)同性沒有顯著影響，土地擴張的特征在各個規(guī)模的城市中都很明顯。從土地快速擴張類型占比看，土地資源利用沒有表現(xiàn)出顯著的規(guī)模經(jīng)濟，即無論是超大和特大城市還是大中城市或小城市，土地快速擴張類型（土地顯著擴張和土地明顯擴張）占比都在50%以上，只是14個超大和特大城市中土地顯著擴張的占比明顯偏小，但其土地明顯擴張的占比則較高。

（3）東部省會城市以人口增長為主，西部省會城市以土地擴張為主。31個直轄市和省會城市中，18個城市為土地快速擴張型，占比58.1%；8個城市為人口快速增長型，占比25.8%。東部省會城市基本均為人口增長主導(dǎo)，外來人口流入是城鎮(zhèn)化的主要動力，而西部省會城市基本均為土地擴張主導(dǎo)。省會城市是流動人口的主要流入地，但西部的省會城市主要吸引省內(nèi)流動人口，流動人口規(guī)模偏低，而東部沿海的省會城市吸引了更多的跨省流動人口規(guī)模，城鎮(zhèn)人口增速遠超城市土地增長。

（4）城市增長停滯乃至城市收縮的現(xiàn)象出現(xiàn)，而且隨著城市規(guī)模下降而上升。人地收縮類型的城市有89個，占比為14.1%，這些城市主要是東北地區(qū)以及內(nèi)蒙古、廣西等地的資源型城市，資源枯竭導(dǎo)致城市增長動力不足陷入停滯狀態(tài)。大、中、小城市中分別有10.3%、12.1%和15.9%的城市出現(xiàn)了收縮趨勢，其中，小城市收縮趨勢則主要表現(xiàn)為人口增長的明顯滯后，這與流動人口的分布格局特征一致，小城市的吸引力遠不及大城市，人口回流落戶的效果不如人意。

三、對中國城鎮(zhèn)化空間格局的啟示

2018年，中國的城鎮(zhèn)人口規(guī)模為8.31億人，城鎮(zhèn)化率為59.6%，已高于世界55%的平均水平，但與高收入國家81.3%的平均水平仍存在較大差距。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，未來15-20年中國城鎮(zhèn)化水平的增長仍會保持年均0.8-1.0個百分點的較高速度，每年新增城鎮(zhèn)人口在1200萬左右，這將對城市人口空間分布的合理性提出更高要求。

（一）加大對中西部地區(qū)城市和中等規(guī)模城市的建設(shè)力度

城市建設(shè)的重點應(yīng)該順應(yīng)人口流動的趨勢，通過上文的分析，可以看出，在2010年-2017年間全國城鎮(zhèn)人口的變動中，中西部省份對全國城鎮(zhèn)人口增長的貢獻增大，中國城鎮(zhèn)人口繼續(xù)向大中城市集聚，這其中中等城市的人口規(guī)模從0.84億人增加至1.09億人，年均增長3.74%，相對增長最快。因此，在提高城市群和中心城市承載力的基礎(chǔ)上，應(yīng)該加大對中等規(guī)模城市的建設(shè)力度，增加向中等規(guī)模城市的資源配置，補齊這些城市的發(fā)展短板，增強其吸引力，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）分門別類調(diào)節(jié)城市建設(shè)用地，提高用地集約度

從城鎮(zhèn)人口與建設(shè)用地擴張的協(xié)調(diào)性上講，城市土地擴張和人口增長之間協(xié)調(diào)性較弱，普遍存在城市用地快速擴張的特征，但不同城市之間仍然有差異。首先，應(yīng)該針對土地快速擴張類型中的土地顯著擴張的260個城市進行重點分析，找出各個城市提高用地集約度的辦法。其次可以根據(jù)城市建設(shè)用地擴張速度隨城市人口規(guī)模變大而減緩的特點，重點分析小城市的用地擴張?zhí)攸c，提高小城市的土地利用效率。

（三）細化增長停滯城市和收縮城市的支持政策

按照上文的分析，中國目前有人地收縮類型的城市89個，占比為14.1%，這些城市面臨著人口、經(jīng)濟增長的停滯乃至收縮，這些城市主要包括東北等老工業(yè)基地或資源枯竭型城市、東南沿海大城市周邊的中小城市和沿邊地區(qū)部分偏遠城市，其成因各有不同，需要細化政策，把主要的資源集中在東北等老工業(yè)基地或資源枯竭型城市和沿邊地區(qū)部分偏遠城市上，給予扶持。

（作者劉云中系國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員， 劉嘉杰系北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院 博士研究生）