在8月20日，經(jīng)李克強(qiáng)總理簽署的中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第729號(hào)修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（下稱(chēng)《條例》）正式向社會(huì)公布，并自2020年10月1日起施行。

《條例》的修訂是建立在嚴(yán)格遵循并貫徹落實(shí)修改后的預(yù)算法要求基礎(chǔ)之上，共八章九十七條，比1995年發(fā)布的原條例增加了十八條。但是，這種增加是建立在對(duì)原條例進(jìn)行了較大的刪減、修改及新增的基礎(chǔ)之上的，其內(nèi)容與近年來(lái)推行的各項(xiàng)財(cái)政改革舉措及所發(fā)布的預(yù)算改革及管理制度內(nèi)容緊密銜接，這就使得現(xiàn)行預(yù)算法的內(nèi)容通過(guò)條例的細(xì)化顯得更加豐滿(mǎn)和有操作抓手。

現(xiàn)代預(yù)算要求通過(guò)法律法規(guī)將政府預(yù)算納入到控制與約束的框架體系中，接受立法機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾的監(jiān)督，通俗地說(shuō)就是政府收錢(qián)與花錢(qián)要全過(guò)程受到約束，權(quán)力不能任性。我國(guó)2014年修訂的預(yù)算法，開(kāi)宗明義就將其立法宗旨定位于“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”，與原法相比，從以往的強(qiáng)調(diào)預(yù)算的管理工具性職能，轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)其對(duì)政府依法收支的控制監(jiān)督職能上來(lái)。這體現(xiàn)了公共預(yù)算的特點(diǎn)和十八大以來(lái)黨和國(guó)家對(duì)預(yù)算管理和監(jiān)督提出的諸多新理念和新要求，即建立全面規(guī)范，公開(kāi)透明、績(jī)效導(dǎo)向、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力等為特征的現(xiàn)代預(yù)算制度。在此宗旨下，修訂后的預(yù)算法也在預(yù)算原則、預(yù)算參與主體及其責(zé)任、預(yù)算的范圍、預(yù)算決策與編制、審查與批準(zhǔn)、執(zhí)行與調(diào)整、決算與評(píng)價(jià)、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)等方面都有了重大的突破。由此，作為上位法能夠細(xì)化落地實(shí)施的《條例》也理所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的修改和完善。

《條例》作為國(guó)務(wù)院法規(guī)，內(nèi)容著力重點(diǎn)更多地放在了規(guī)范和明晰政府及相關(guān)部門(mén)間的職責(zé)任務(wù)及預(yù)算工作內(nèi)容及流程上，具體來(lái)看共有八章，比起原條例亮點(diǎn)不少。對(duì)此，財(cái)政部長(zhǎng)劉昆作了權(quán)威解讀，給出了七個(gè)“進(jìn)一步”的表述，即進(jìn)一步明確政府預(yù)算收支范圍和編制內(nèi)容，政府預(yù)算體系更加清晰完整；進(jìn)一步規(guī)范部門(mén)預(yù)算管理，提高預(yù)算編制的完整性；進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化全流程管理；進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系；進(jìn)一步深化預(yù)算績(jī)效管理，提高資金使用效益；進(jìn)一步加大預(yù)算信息公開(kāi)力度，增強(qiáng)預(yù)算透明度。

這里想重點(diǎn)就預(yù)算績(jī)效管理談些體會(huì)，因?yàn)閺哪壳拔覈?guó)完善國(guó)家治理和建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算以及應(yīng)對(duì)財(cái)政收支矛盾層面來(lái)說(shuō)，未來(lái)預(yù)算的績(jī)效管理應(yīng)是深化預(yù)算改革的龍頭及抓手，即面對(duì)有限的可供分配的財(cái)政資源，政府如何通過(guò)取得收入和安排支出，提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，去滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，都要通過(guò)科學(xué)的預(yù)算決策和規(guī)范的分配使用加以落實(shí)，在績(jī)效導(dǎo)向下解決錢(qián)往哪兒流？——政府和市場(chǎng)問(wèn)題；流向怎么定？——分配決策機(jī)制問(wèn)題；以及錢(qián)花的如何？——經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益問(wèn)題。政府與公眾在公共產(chǎn)品與服務(wù)上的關(guān)系也要以公眾的滿(mǎn)意度和獲得感為引領(lǐng)，從“我提供什么你就接受什么”向“你需要什么我就提供什么”轉(zhuǎn)變。

2015年，我國(guó)首次將績(jī)效寫(xiě)進(jìn)了新修訂的預(yù)算法，并從多個(gè)層面作出法律規(guī)定。如預(yù)算原則中加入了“講求績(jī)效”，預(yù)算編制時(shí)各預(yù)算部門(mén)與單位在編制預(yù)算提出預(yù)算申請(qǐng)時(shí)要有“績(jī)效目標(biāo)”，各級(jí)預(yù)算在編制預(yù)算做出預(yù)算分配決策時(shí)要參考“支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”，各級(jí)政府、各部門(mén)和單位“應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”，以及人大在提出預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告時(shí)要對(duì)“提高預(yù)算績(jī)效”等提出意見(jiàn)和建議等。2017年10月，黨的十九大報(bào)告又提出要“全面實(shí)施績(jī)效管理”。這些預(yù)算績(jī)效管理的理念和改革要求，在2018年9月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)）中，在戰(zhàn)略方向、實(shí)施范圍和實(shí)現(xiàn)路徑等層面進(jìn)行了細(xì)化和落實(shí)，明確了全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理的定位。

上述有關(guān)為民理財(cái)?shù)墓差A(yù)算理念與預(yù)算績(jī)效管理的加速推進(jìn)之間有著清晰的邏輯關(guān)系，即，政府要實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的需求，就要不斷提升公共服務(wù)的質(zhì)量，如何提升則取決于對(duì)有限的公共資源進(jìn)行優(yōu)化配置，而如何優(yōu)化又會(huì)受到預(yù)算資源分配決策機(jī)制和使用的影響。因此，要通過(guò)深化預(yù)算改革，以績(jī)效為抓手，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，而現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱。因此，加強(qiáng)和完善預(yù)算績(jī)效管理有著重要的戰(zhàn)略意義，意味著在政府運(yùn)行中要將預(yù)算績(jī)效作為一條紅線，把政府與市場(chǎng)、戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策與計(jì)劃、部門(mén)與項(xiàng)目、組織與人員串聯(lián)起來(lái)，將會(huì)推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政的建立和多方面治理能力的提升。

這次《條例》修訂的亮點(diǎn)之一就是加入了有關(guān)績(jī)效的內(nèi)容，在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)細(xì)化完善了績(jī)效管理的有關(guān)要求，作用也在于對(duì)預(yù)算績(jī)效管理在制度建設(shè)、結(jié)果應(yīng)用、職責(zé)明確方面進(jìn)一步細(xì)化，從而推動(dòng)預(yù)算和績(jī)效管理深度融合。主要體現(xiàn)在：

一是明晰了預(yù)算法中提出的績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵及作用機(jī)制。即指明績(jī)效評(píng)價(jià)是指根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對(duì)預(yù)算資金的投入、使用過(guò)程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評(píng)價(jià)。并指出對(duì)于上級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要有定期評(píng)估和退出機(jī)制，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“設(shè)立的有關(guān)要求變更，或者實(shí)際績(jī)效與目標(biāo)差距較大、管理不夠完善的，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整；設(shè)立依據(jù)失效或者廢止的，應(yīng)當(dāng)予以取消”。同時(shí)規(guī)定，“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)”。這些法規(guī)清楚地表明了結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，其前置條件是要有明確的績(jī)效目標(biāo)，以表明申請(qǐng)預(yù)算的所要達(dá)到的目的和結(jié)果，績(jī)效目標(biāo)如何作為預(yù)算分配及管理的重要條件；同時(shí)表明預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)要按照規(guī)范的流程覆蓋預(yù)算事前、事中和事后的全流程，并且“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定作為改進(jìn)管理和編制以后年度預(yù)算的依據(jù)”，從而實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效閉環(huán)管理。

二是《條例》還對(duì)各預(yù)算績(jī)效管理主體的責(zé)任進(jìn)行了明確。從治理角度來(lái)說(shuō)，預(yù)算的績(jī)效管理涉及的參與主體是多元的，中共中央、國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》中涉及黨組織、人大、政府、財(cái)政、預(yù)算部門(mén)單位、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等等，這與構(gòu)建多元參與的國(guó)家治理體系是高度契合的。作為國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《條例》，重點(diǎn)明確了預(yù)算績(jī)效管理的主要實(shí)施方財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)及單位的職責(zé)，表現(xiàn)在：政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)“組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)”、各部門(mén)、各單位負(fù)責(zé)“依法組織收入，嚴(yán)格支出管理，實(shí)施績(jī)效監(jiān)控，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益”，并負(fù)責(zé)“定期向本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)報(bào)送預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告”，各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)有權(quán)“對(duì)各部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)、考核”，等等。這些責(zé)任的明確反映出政府財(cái)政部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理中對(duì)績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)主要負(fù)有組織和指導(dǎo)作用，這將有利于使一些政府財(cái)政部門(mén)從目前直接參與大量的績(jī)效評(píng)價(jià)工作中解脫出來(lái)，專(zhuān)注定規(guī)則，抓監(jiān)管。同時(shí)各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)還擁有對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核的權(quán)力，對(duì)那些投資數(shù)額大，社會(huì)關(guān)注度高的支出項(xiàng)目尤為如此。《條例》突出了支出部門(mén)和單位在預(yù)算績(jī)效管理中主體責(zé)任，意味著在加大部門(mén)的績(jī)效自評(píng)的責(zé)任基礎(chǔ)上，將賦予部門(mén)和資金使用單位更多的管理自主權(quán)。

當(dāng)然，全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)現(xiàn)還要有系統(tǒng)化的制度建設(shè)和推進(jìn)，如部門(mén)職責(zé)的厘清、中期財(cái)政規(guī)劃的落地、項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)、支出標(biāo)準(zhǔn)的完善、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)的推進(jìn)、人大及社會(huì)的監(jiān)督，等等。

（作者李燕為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授）