2015年新預(yù)算法實(shí)施以來，預(yù)算改革加快進(jìn)行，現(xiàn)代財(cái)政制度也在加快建立和完善之中。近日，新預(yù)算法實(shí)施條例頒布并將于2020年10月1日起施行，這將為進(jìn)一步落實(shí)預(yù)算法，鞏固財(cái)政改革前期成果提供制度上的保障，讓財(cái)政改革在法治的軌道上進(jìn)行。預(yù)算法涉及面廣，預(yù)算法實(shí)施條例同樣如此。本文只就新預(yù)算法實(shí)施條例中的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算、國(guó)庫管理、地方債管理、稅收返還等談點(diǎn)看法。

財(cái)政補(bǔ)貼體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的公共屬性

新預(yù)算法實(shí)施以來，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四位一體，形成了統(tǒng)一的預(yù)算體系。四本子預(yù)算各有特點(diǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算更是如此，具有特定的服務(wù)對(duì)象，對(duì)所服務(wù)的人員更有針對(duì)性。

但四本子預(yù)算均有公共屬性，正是在這一意義上，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算得到財(cái)政補(bǔ)貼。新實(shí)施條例第三條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)行，一般公共預(yù)算可以根據(jù)需要和財(cái)力適當(dāng)安排資金補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！边@一規(guī)定可見一般公共預(yù)算在預(yù)算體系中的重要地位。

對(duì)于一個(gè)人口老齡化且老年人存量較大的國(guó)家來說，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)性是個(gè)大問題。最近幾年，一般公共預(yù)算補(bǔ)助社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的金額越來越大。2019年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入83152.13億元，支出74740.78億元，結(jié)余8411.35億元，而當(dāng)年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入中來自財(cái)政補(bǔ)貼（即來自一般公共預(yù)算）的有19103.12億元，這意味著如果沒有財(cái)政補(bǔ)貼，社會(huì)保險(xiǎn)基金年度可持續(xù)運(yùn)行都成問題。人口老齡化意味著領(lǐng)取養(yǎng)老金人口占比的增加，意味著醫(yī)療費(fèi)用的增加。前者加大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出壓力，后者加大醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出壓力。醫(yī)療費(fèi)用水平與醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步有關(guān)。一些疾病本來不可治療，但隨著技術(shù)進(jìn)步，或可治愈，或不能治愈但可以帶病生存，相應(yīng)的醫(yī)療費(fèi)用增加，相應(yīng)的養(yǎng)老金支出也會(huì)增加。醫(yī)療技術(shù)與其他許多技術(shù)進(jìn)步不太一樣，在短期內(nèi)醫(yī)療費(fèi)用有可能不降反升。而且，醫(yī)療保險(xiǎn)支出還與社會(huì)進(jìn)步有關(guān)。一些疾病原先未納入醫(yī)保范圍，隨著社會(huì)進(jìn)步納入醫(yī)保，醫(yī)保支出就會(huì)增加。當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算可持續(xù)性遇到困難時(shí)，或改革社會(huì)保險(xiǎn)基金制度，或加大財(cái)政補(bǔ)貼，新實(shí)施條例為加大財(cái)政補(bǔ)貼提供了必要的制度支持。

各級(jí)國(guó)庫庫款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門

國(guó)庫管理最為引人注目。有人費(fèi)心費(fèi)力要在新實(shí)施條例中找到相關(guān)爭(zhēng)論的解決方案，但實(shí)際上，國(guó)庫管理制度改革早在2000年國(guó)庫集中收付制度改革之初就已確定了大方向。

國(guó)庫庫款如何支配，看似爭(zhēng)議最大，但關(guān)于這方面的內(nèi)容，新預(yù)算法第五十九條就有明確的規(guī)定：“各級(jí)國(guó)庫庫款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門同意，任何部門、單位和個(gè)人都無權(quán)凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫庫款或者以其他方式支配已入國(guó)庫的庫款?！?/p>

而且，新預(yù)算法第九十三條還有人員問責(zé)的規(guī)定，即各級(jí)政府及有關(guān)部門、單位違反預(yù)算法規(guī)定凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫庫款或者以其他方式支配已入國(guó)庫庫款的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級(jí)、撤職、開除的處分。

新實(shí)施條例第九十三條對(duì)違反預(yù)算法法規(guī)定凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫庫款或者以其他方式支配已入國(guó)庫庫款作了明確的界定，直指六種行為：未經(jīng)有關(guān)政府財(cái)政部門同意，凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫庫款；預(yù)算收入征收部門和單位違反規(guī)定將所收稅款和其他預(yù)算收入存入國(guó)庫之外的其他賬戶；未經(jīng)有關(guān)政府財(cái)政部門或者財(cái)政部門授權(quán)的機(jī)構(gòu)同意，辦理資金撥付和退付；將國(guó)庫庫款挪作他用；延解、占?jí)簢?guó)庫庫款；占?jí)赫?cái)政部門撥付的預(yù)算資金。

無疑，這些規(guī)定讓國(guó)庫庫款管理更具有可操作性，從而可以更好地促進(jìn)國(guó)庫管理的現(xiàn)代化。

建立健全地方債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

地方政府債務(wù)問題一直備受關(guān)注。

新預(yù)算法第三十五條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”

新實(shí)施條例第四十三條對(duì)此作了細(xì)化，即：“地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。各省、自治區(qū)、直轄市的政府債務(wù)限額，由財(cái)政部在全國(guó)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的總限額內(nèi)，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素，并考慮國(guó)家宏觀調(diào)控政策等需要，提出方案報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。   各省、自治區(qū)、直轄市的政府債務(wù)余額不得突破國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額。”

新預(yù)算法第三十五條還規(guī)定：“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保?！钡胤秸`規(guī)擔(dān)保一度是地方債風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的突出問題，新預(yù)算法的規(guī)定已經(jīng)堵上這一漏洞，強(qiáng)化了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。新實(shí)施條例對(duì)地方政府債務(wù)余額限額作了明確的界定，即使用的是債務(wù)限額大口徑的概念，包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。

新實(shí)施條例第四十五條對(duì)省級(jí)政府財(cái)政部門如何管理本地區(qū)債務(wù)作出規(guī)定；“接受轉(zhuǎn)貸并向下級(jí)政府轉(zhuǎn)貸的政府應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)貸債務(wù)納入本級(jí)預(yù)算管理”，突出了各級(jí)政府債務(wù)的全口徑預(yù)算管理；“地方各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理本地區(qū)政府債務(wù)”突出了地方債務(wù)管理的主體責(zé)任。

新實(shí)施條例第四十七條規(guī)定：“財(cái)政部和省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，組織評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提出預(yù)警，并監(jiān)督化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！边@是對(duì)新預(yù)算法“國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督”規(guī)定的細(xì)化和擴(kuò)展，有利于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的全流程管理。

稅收返還似應(yīng)明確劃歸轉(zhuǎn)移支付

新實(shí)施條例在細(xì)節(jié)上仍有一定完善空間。關(guān)于“稅收返還”的處理就是一例。先來看現(xiàn)實(shí)是怎么做的。根據(jù)2019年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付決算表，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付中有“稅收返還及固定補(bǔ)助”。

根據(jù)新實(shí)施條例第九條的界定，一般性轉(zhuǎn)移支付，包括：均衡性轉(zhuǎn)移支付；對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的財(cái)力補(bǔ)助；其他一般性轉(zhuǎn)移支付。我們可以將“稅收返還”理解為其他一般性轉(zhuǎn)移支付的一種。

但是，新實(shí)施條例中第十二條、第十三條均有將稅收返還和轉(zhuǎn)移支付并列的表述。第十二條規(guī)定：“預(yù)算法第二十七條第一款所稱轉(zhuǎn)移性收入，是指上級(jí)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)上解收入、調(diào)入資金以及按照財(cái)政部規(guī)定列入轉(zhuǎn)移性收入的無隸屬關(guān)系政府的無償援助。”

第十三條規(guī)定：“轉(zhuǎn)移性支出包括上解上級(jí)支出、對(duì)下級(jí)的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、調(diào)出資金以及按照財(cái)政部規(guī)定列入轉(zhuǎn)移性支出的給予無隸屬關(guān)系政府的無償援助?！钡谌龡l和第三十四條也將稅收返還和轉(zhuǎn)移支付并列。顯然，新實(shí)施條例這四條的規(guī)定未將稅收返還視為轉(zhuǎn)移支付的一種。

自1994年分稅制改革以來，稅收返還與轉(zhuǎn)移支付關(guān)系的現(xiàn)實(shí)處理經(jīng)歷了一個(gè)過程。最初，稅收返還是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的一種；接著，稅收返還單列，不作為轉(zhuǎn)移支付；后來又把稅收返還和轉(zhuǎn)移支付放在一起，中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，在做法上二者并列；再后來，轉(zhuǎn)移支付又包括稅收返還。從最近的轉(zhuǎn)移支付分類來看，新實(shí)施條例在這一點(diǎn)上似未全面吸收改革的成果。

從理論上看，稅收返還既然是一級(jí)政府給另一級(jí)政府的財(cái)力轉(zhuǎn)移，那么它就完全符合轉(zhuǎn)移支付的定義，將它歸類為轉(zhuǎn)移支付是站得住腳的，沒有必要將稅收返還和轉(zhuǎn)移支付并列。

（作者楊志勇為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）