應(yīng)對當前地方債務(wù)形勢的嚴峻性有清醒認識。圖為2020年7月30日，無人機拍攝的鎮(zhèn)安縣鎮(zhèn)安中學豪華建筑群。位于陜西省西南部的鎮(zhèn)安縣是深度貧困縣，2019年剛脫貧摘帽，全縣年財政收入不足2億元，但修建這所中學卻花了7.1億元。 新華社 圖

在對地方政府債務(wù)的討論中，地方政府近乎無限的投資沖動成為一個核心關(guān)注點。某些地方領(lǐng)導為在有限任期內(nèi)謀政績，圖發(fā)展，其投資沖動近乎無限。人心不足蛇吞象，一旦缺乏有效制衡，貽害無窮。

但另一方面，地方政府的可用財力有限，可能無力支撐這種投資沖動。目前對地方政府債務(wù)（以下簡稱為“地方債務(wù)”）的評估通常考慮的是地方綜合財力，即一般公共預(yù)算財力和政府性基金預(yù)算財力之和；但這一概念嚴重高估了地方可用于償債的可用財力。一般公共預(yù)算支出要優(yōu)先用于“保工資、保運轉(zhuǎn)、保基本民生”等“三?！敝С?，政府性基金預(yù)算也需要承擔征地拆遷補償和土地出讓前期開發(fā)支出等成本性支出。在扣除“三保”和征地成本后，地方可用財力可能所剩不多。

本研究主要目的是厘清地方可用財力，并藉此重新測算地方債務(wù)率。本研究表明，地方公共預(yù)算財力中可用財力不足30%，而政府性基金財力中可用財力不足50%；中西部地區(qū)由于地方公共預(yù)算收入和政府性基金收入較少，可用財力占比更低；由此導致可用財力口徑債務(wù)率遠高于綜合財力口徑債務(wù)率。因此，應(yīng)對當前地方債務(wù)形勢的嚴峻性有清醒認識。

評估收支壓力對可用財力的影響，不僅關(guān)乎地方債務(wù)率，在更大背景下看，也有助于認識地方財政困難度。事實上，在“優(yōu)等生”深圳都直呼今年是“財政經(jīng)濟形勢最為嚴峻復雜的一年”的當下，準確評估地方可用財力，顯得更為重要。

一、綜合財力與可用財力

（一）綜合財力

在討論地方債務(wù)時，地方綜合財力是一個核心概念。比如，綜合財力直接影響債務(wù)率。

公式1：某地區(qū)債務(wù)率=債務(wù)余額/綜合財力

財政部2017年發(fā)布的《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》表明，對地方財力的評估，通常依據(jù)以下三個公式：

公式2：某地區(qū)政府財力=一般公共預(yù)算財力+政府性基金預(yù)算財力

公式3：某地區(qū)一般公共預(yù)算財力=本級一般公共預(yù)算收入+上級一般公共預(yù)算補助收入-地方一般公共預(yù)算上解

公式4：某地區(qū)政府性基金預(yù)算財力=本級政府性基金預(yù)算收入+上級政府性基金預(yù)算補助收入-地方政府性基金預(yù)算上解

這三個公式具有較強的可操作性，因而被廣泛使用。但問題在于，綜合財力概念嚴重高估了地方可用償債的財力。一方面，從優(yōu)先順序來看，地方一般公共預(yù)算支出必須優(yōu)先用于“保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆钡葎傂灾С?。2018年和2019年的中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況報告均指出，部分地方基層財政收支矛盾加劇，“三?！眽毫哟?。另一方面，政府性基金收入也有成本性支出?？鄢乇ＶС龊统杀拘灾С龊?，地方可用財力大幅減少。

（二）可用財力的估算口徑

下文具體介紹對地方可用財力的估算。

第一，政府性基金財力中，將扣除成本性支出、調(diào)出資金后的收益視作可用財力。此處主要扣除土地出讓收入中的成本性支出，其他科目基金收入并未扣除。另，近年來一般公共預(yù)算加大從政府性基金調(diào)入資金的力度，故需扣除調(diào)出資金。

政府性基金支出科目中有成本性支出統(tǒng)計，如212類城鄉(xiāng)社區(qū)支出中，08款國有土地使用權(quán)出讓收入支出中有01項征地和拆遷補償支出，02項土地開發(fā)支出，05項補助被征地農(nóng)民支出。不幸的是，全國層面和多數(shù)地區(qū)的基金支出未公開到項級，無法準確測算。

目前所見，財政部公布了2015年和2009年全國土地出讓情況。2015年全國土地出讓支出中，用于征地拆遷補償、補助被征地農(nóng)民、土地出讓前期開發(fā)等的成本性支出為26845億元，占支出總額的72.6%；其中前兩項支出占53.2%，而在2009年，這兩項的占比分別為51.1%和40.4%。鑒于土地出讓收入和支出有所差異，且土地開發(fā)成本內(nèi)涵復雜，綜合考慮，我們假定2015年成本性支出取72.6%和53.2%的中間值62.9%。下文對川渝等地的分析表明，2018年成本性支出略低于2015年，設(shè)定為55%。

下文分析的粵湘貴三省中，僅湖南有2018年項級數(shù)據(jù)，成本性支出占比54%，其中征地補償和補助農(nóng)民34%，取二者中間值約約42.7%。其他地區(qū)均需推算。假定作為發(fā)達地區(qū)的廣東的成本性支出之比與全國一致，兩年分別取62.9%和55%。另據(jù)調(diào)研，四川2015年、2018年成本性支出占比為79%和70%，其中征地補償和補助農(nóng)民分別占58%、49%，取中間值兩年分別為68.2%、59.6%；重慶市本級2015、2018年成本性支出中間值61.1%、55.4%；云南2018年中間值59.9%。假定貴州的成本占比略低于川滇渝，2015年和2018年分別取60%和50%，湖南2015年也取60%。

第二，一般公共預(yù)算中的可用財力測算。對公共預(yù)算中的可用財力，目前并無一個統(tǒng)一的標準。理想的情況是，從地方綜合財力中，扣除需用于必保的“保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆钡取叭！钡呢斄?，將剩下的支出彈性較大，地方政府有很強支出自主權(quán)的資金視作可用財力。然而，對工資、運轉(zhuǎn)支出的準確測算需要支出功能科目和經(jīng)濟科目明細，而二者尤其是經(jīng)濟科目數(shù)據(jù)可得性較差。民生支出更難界定，目前并無公認標準，且各地執(zhí)行口徑也有較大差異。

考慮數(shù)據(jù)可得性，我們采用了兩種辦法進行大致估算。

其一，收入法，根據(jù)收入來源估計。

首先，地方財力中，上級轉(zhuǎn)移支付等補助收入基本上都是不可用于償債的財力，需要扣除。中央對地方財政補助收入金額巨大，貴州等中西部地區(qū)尤為明顯。有論者認為，中央未對地方承擔足夠支出責任，以致地方過度舉債。巨額轉(zhuǎn)移支付表明這一說法與現(xiàn)實相悖。但原則上講，中央轉(zhuǎn)移支付只能用于提供基本公共服務(wù)，以及部分具有地區(qū)間外部性的項目，這些支出基本都屬于“三?！敝С?。上級一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付雖可由地方自主支配，但并不應(yīng)用于地方償還債務(wù)，專項轉(zhuǎn)移支付也是指定用途，故都不屬于可用財力。剔除上級補助收入后，中西部可用財力會大降。

其次，地方自有收入應(yīng)當有部分屬于可用財力。但具體多大比例，學界和實務(wù)界并無一致看法。此處做一個粗略假定，假定其中70%仍需用于剛性支出，30%是可用財力。

再次，地方政府還有從政府性基金和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入的資金，將這些收入全部視作可用財力。

其二，支出法，依據(jù)一般公共預(yù)算功能分類支出決算明細表進行測算。以2018年為例，把主要科目分類處理。

首先，一般公共服務(wù)、公共安全類主要是工資和運轉(zhuǎn)類支出；教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化體育類既有工資、運轉(zhuǎn)支出，也有民生支出。對上述科目，將其他支出款計入可用財力。科技類也納入其他款。

其次，農(nóng)林水類主要是民生支出，將其他農(nóng)林水款，其他農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利項，以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)款，水利款中的水利工程建設(shè)、農(nóng)田水利項等主要用于建設(shè)的科目納入可用財力。

再次，城鄉(xiāng)事務(wù)、節(jié)能環(huán)保、交通運輸?shù)瓤颇恐饕琼椖恐С?，將其中扣除行政管理事?wù)、補貼性支出的余額視作可用財力。資源勘探、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融、援助其他地區(qū)、其他支出等類全部計為可用財力。

但中西部地區(qū)上述科目中，有大量資金來自中央補助尤其是專項轉(zhuǎn)移支付，故還可能高估。

二、可用財力的測算結(jié)果

下文對地方可用財力進行一個初步估算。我們主要分析全國地方財政，廣東、湖南、貴州等東中西部三個代表性省份，以及近期備受關(guān)注的貴州省獨山縣的可用財力。

表1 . 2018年全國地方財政與三省財力與債務(wù)率測算（單位：億元）
數(shù)據(jù)來源：財政部與各省財政部門公開的財政預(yù)決算報告與報表。注：債務(wù)率=債務(wù)余額/財力。債務(wù)率1為通常的綜合財力口徑；債務(wù)率2、3為公共預(yù)算和基金預(yù)算可用財力口徑，但債務(wù)率2的公共預(yù)算可用財力1為收入法，債務(wù)率3的公共預(yù)算可用財力2為支出法。可用率=可用財力/綜合財力，如可用率1=公共預(yù)算收入法可用財力/公共預(yù)算綜合財力。全國2015、2018年調(diào)出資金數(shù)不可得，為估算值。表2、3同。

表2 . 2015年全國地方財政與三省財力與債務(wù)率測算（單位：億元）。

表3. 獨山縣2017-2020年財力與債務(wù)率測算（單位：億元）。
數(shù)據(jù)來源：獨山縣政府公開的歷年決算、預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案數(shù)據(jù)。注：三年基金成本系數(shù)均設(shè)定為50%。無2019年支出明細，故可用率2缺失。

表1和表2報告了全國地方財政和三省的2018年和2015年的主要數(shù)據(jù)。表1表明，兩種口徑下的可用財力雖有差異，但均遠小于綜合財力，債務(wù)率遠高于通?？趶健V東省由于地方收入雄厚，政府性基金財力較多，可用財力口徑下的債務(wù)率有所上升，但仍處于較低水平。而湖南和貴州等中西部地區(qū)由于高度依賴上級補助，支出剛性較強，且政府性基金收入規(guī)模較低，故可用財力更低，該口徑的債務(wù)率是綜合財力口徑的3-4倍。2015年數(shù)據(jù)有所差別，但趨勢基本一致。由此可見，綜合財力口徑嚴重低估地方實際債務(wù)率，地方債務(wù)形勢非常嚴峻。

我們也對獨山縣的可用財力進行了測算。表3表明，上級補助收入遠超本級收入，顯示上級政府為當?shù)亍叭！碧峁┝擞辛χС?。即使是綜合財力口徑，2018年債務(wù)率也已超200%。2019年基金收入大幅增長，但債務(wù)余額也明顯增長，債務(wù)率進一步攀升。當?shù)乜捎秘斄h低于綜合財力，一般公共預(yù)算財力可用率可能低于20%。可用財力口徑債務(wù)率最低的2019年也超過800%，是綜合財力口徑下債務(wù)率的4倍多。鑒于2020年基金收入預(yù)算數(shù)僅6.5億元，債務(wù)率可能超過2017年的1390%。

總之，上述分析顯示，地方一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的可用財力遠低于綜合財力，值得警惕。

需要強調(diào)的是，即使不考慮參數(shù)設(shè)定偏誤，上述分析可能仍高估了地方可用財力，低估了債務(wù)率。首先，本文未考慮隱性債務(wù)。但眾所周知，地方隱性債務(wù)規(guī)模也不可小覷。2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況報告也指出：有的地方政府債務(wù)負擔較重，隱性債務(wù)風險不容忽視。若考慮隱性債務(wù)，地方債務(wù)率將進一步上升，其償債能力更是堪憂。

其次，與省、市級財政相比，縣級財政可用財力占比會更低。一方面，省市財政可以調(diào)整稅收、非稅和政府性基金分成體制，也可對補助收入雁過拔毛，獲得額外財力。另一方面，基層財政面臨更多的政策性支出壓力，如民生方面省、市出臺的地方性“擴圍提標”政策，主要壓力集中在基層。

三、政策性建議

本研究的分析表明，地方可用財力遠低于綜合財力，一般公共預(yù)算財力中可用財力不足30%，而政府性基金財力中可用財力低于50%。地方財政可用財力較低，收支矛盾將更加突出。與綜合財力口徑債務(wù)率相比，地方實際債務(wù)率較高，中西部地區(qū)債務(wù)形勢尤為嚴峻。過去部分地方財政是預(yù)算內(nèi)管吃飯，預(yù)算外管建設(shè)；如今部分地方財政可能是一般公共預(yù)算管“三保”，政府性基金預(yù)算管還債。

有鑒于此，提出以下四點政策建議：

第一，相關(guān)部門應(yīng)系統(tǒng)厘清性地方可用財力，客觀認識地方政府債務(wù)率與財政困難程度。本研究表明，綜合財力概念嚴重高估了地方可用于償債的財力，低估了地方債務(wù)風險，需要厘清地方可用財力。

具體而言有三點：首先，相關(guān)部門尤其是財政、審計等部門應(yīng)當對地方一般公共預(yù)算中的“三?！敝С龅葎傂灾С?、土地出讓收入中的成本性支出進行系統(tǒng)測算；其次，要甄別地方公共預(yù)算支出中的過高標準的地方性人員津貼福利和民生支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，增加一般公共預(yù)算可用財力；再次，對土地出讓收入中的成本性支出的真實性進行嚴格審視，增加政府性基金預(yù)算可用財力。

第二，清醒認識地方可用財力較弱地區(qū)的債務(wù)風險。應(yīng)督促和幫助地方全力化解存量債務(wù)，嚴控新增債務(wù)增長。國務(wù)院辦公廳2016年發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》對各種控制措施有比較系統(tǒng)的歸納，如財政重整計劃包括但不限于以下措施：拓寬財源渠道；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；處置政府資產(chǎn)；申請省級救助；加強預(yù)算審查；改進財政管理，等。應(yīng)督促地方嚴格執(zhí)行上述措施，化解地方債務(wù)風險。

第三，硬化地方政府預(yù)算約束?？捎秘斄^低、債務(wù)風險較高的地區(qū)往往也是轉(zhuǎn)移支付較多的地區(qū)，若不硬化地方政府預(yù)算約束，只能上級政府買單。而地方政府預(yù)期到上級有緊急償債援助，會將上級補助視作免費午餐，必然會進一步舉債；每個理性的地方政府都會如此，眾人竭澤而漁，終將耗盡上級的有限公共資金，形成某種形式的囚徒困境和公地悲劇。因此，硬化地方政府約束勢在必行，上述《應(yīng)急處置預(yù)案》也指出：地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央實行不救助原則。要嚴格執(zhí)行規(guī)定，確保地方政府對自己行為負責。

第四，強化地方政府舉債問責。只有充分問責，才能真正規(guī)范地方政府舉債行為。問責既應(yīng)有事前防范，也應(yīng)有事后追責。既可有橫向的本級政府內(nèi)部人大、審計等問責，也可有上級部門的縱向問責，還應(yīng)有市場問責和百姓問責。應(yīng)完善制度建設(shè)與執(zhí)行，充分發(fā)揮各類監(jiān)督主體積極性，有效防范不合理舉債和債務(wù)風險。

問責通常涉及三個維度：信息、對話、強制。有信息方可評價優(yōu)劣，有對話才能加強溝通，有強制才能有效約束地方政府。上述三方面在近年來均有較大進步。近年來，中央對地方債務(wù)開前門，堵后門，使得地方債信息更加透明。對地方債實行倒查責任，終身追責，也有較強的震懾力。

但無庸諱言，目前的問責工作確實仍存在一些可供改進空間。如信息方面，目前的財政預(yù)決算信息公開的完整性規(guī)范性不足，質(zhì)量有待提高；政府性基金預(yù)算的公開度尤其不足；部分省級政府只公布本級信息，不公布全轄區(qū)信息。這些都限制了對地方財力的了解，應(yīng)加以改進。