2019年2月發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，把粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。為實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，要深入分析粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和具有的基礎(chǔ)，共建粵港澳合作發(fā)展平臺，推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。

一、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部制度差異是影響一體化的最大區(qū)情

粵港澳大灣區(qū)包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和廣東省珠三角九市。與其它灣區(qū)相比，粵港澳灣區(qū)的首要特點(diǎn)是灣區(qū)內(nèi)部存在的制度差異，即在一國兩制框架下的三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣和三種法律制度。中國香港和中國澳門是在WTO中存在的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)，雖不享有國家主權(quán)，但在WTO框架內(nèi)可以簽訂雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)議，享有與國家同樣的權(quán)利，承擔(dān)同樣的義務(wù)。香港實(shí)行與美元掛鉤的聯(lián)系匯率制度，而澳元執(zhí)行與港元掛鉤的聯(lián)系匯率制度，港幣和澳幣為自由兌換貨幣，人民幣執(zhí)行有管理的浮動匯率制度。中國內(nèi)地執(zhí)行中國特色的社會主義法律制度，香港是英美法系，澳門是大陸法系。其中至為關(guān)鍵的管轄權(quán)和終審權(quán)話題非常復(fù)雜，但無論如何，香港和澳門享有不同于內(nèi)地的司法權(quán)。

粵港澳大灣區(qū)特定的制度環(huán)境以及地理上的緊密聯(lián)系帶來了大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些特征。首先是總量上的差異，例如澳門在面積和人口方面都明顯小于粵港澳大灣區(qū)的其它城市，經(jīng)濟(jì)總量上，香港、廣州和最小的肇慶有10倍之差；其次是在人均發(fā)展水平上的差異，以人均GDP計(jì)算，最高的澳門為最低的肇慶的10倍，即使在地理上鄰近的港深之間，其人均GDP也相差一倍以上；第三，經(jīng)濟(jì)效率存在差異，以地均GDP計(jì)算，即使不考慮面積較小的澳門，香港的地均GDP是深圳的1.8倍（詳見表1）。

表1 粵港澳大灣區(qū)各城市的差異

附注：2018年數(shù)據(jù)，來自wind。

此外，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也有很大的差異，最主要的特征就是第二產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中占比的巨大差異。根據(jù)2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，香港第二產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的占比分別為7.2%和1.1%，澳門第二產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的占比分別為6.6%和0.6%，這遠(yuǎn)低于內(nèi)地珠三角9個城市中占比最低的廣州市，其相應(yīng)數(shù)據(jù)分別為27.5%和25.1%。這個結(jié)構(gòu)上的差異反映了港澳尤其是香港作為國際貿(mào)易和金融中心的職能，也是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部制造業(yè)分工的結(jié)果。

二、多中心空間結(jié)構(gòu)使一體化面臨多種流向

在世界著名的灣區(qū)中，粵港澳大灣區(qū)的多中心空間結(jié)構(gòu)特征非常突出。紐約和東京大灣區(qū)實(shí)際上是以紐約和東京為核心的單中心結(jié)構(gòu)，舊金山灣區(qū)和粵港澳大灣區(qū)雖然是多中心的空間結(jié)構(gòu)，有舊金山、奧克蘭和圣何塞3座入選觀察全球城市網(wǎng)絡(luò)研究中心（GaWC）世界城市的排名，但舊金山灣區(qū)的對外交通以及國際經(jīng)貿(mào)聯(lián)系仍然需要通過舊金山，舊金山的相對作用和地位很高。在粵港澳大灣區(qū)則有香港、廣州、深圳和澳門4座城市入選，其中香港的排名一直靠前，但深圳、廣州由于其金融服務(wù)業(yè)所帶來的全球連通性，排名迅速上升。

機(jī)場的吞吐量從另一個角度證明了這一點(diǎn)，在全球50大機(jī)場中，廣州和香港均為吞吐量在七千萬以上的樞紐機(jī)場，深圳也位列吞吐量五千萬的樞紐機(jī)場，其它灣區(qū)則除了其核心城市機(jī)場外，都沒有其它城市的機(jī)場進(jìn)入全球50大機(jī)場，都不具有典型的多中心結(jié)構(gòu)。多個處于世界前列的城市使得大灣區(qū)面臨多種空間流的復(fù)雜性，據(jù)王世福等利用2019年騰訊位置數(shù)據(jù)分析，在工作日，香港與珠三角城市群之間的人口流動只有香港與長三角城市群人口流動的一半，而大灣區(qū)的珠三角內(nèi)部存在強(qiáng)聯(lián)系的城市人口流動網(wǎng)絡(luò)，主要是“廣州-東莞-深圳”以及“廣州-佛山”之間，港澳與灣區(qū)其他城市的人口流動規(guī)模并不大。

三、應(yīng)有更多樣化的目標(biāo)和任務(wù)

區(qū)域一體化既是一種狀態(tài)，也是一個過程，就其狀態(tài)而言是指不同地方的行為主體的制度環(huán)境乃至供求關(guān)系是相同的，就其過程而言是指不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)邊界逐步消失。細(xì)分起來，區(qū)域一體化在區(qū)域發(fā)展研究語境中有兩個指向，第一個屬于國際經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，指兩個以上的國家（經(jīng)濟(jì)體或關(guān)稅區(qū)）逐步讓渡部分甚至全部經(jīng)濟(jì)主權(quán)，采取共同的經(jīng)濟(jì)政策并形成排他性的經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的過程，目前一體化程度最高的區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)是歐洲聯(lián)盟。第二個屬于（一國內(nèi)部）區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)或者空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，通常在國土范圍大、國內(nèi)各個地區(qū)之間差異大的國家內(nèi)，討論比較多。

國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域政策討論的重要話題，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件下，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化有利于擴(kuò)大國內(nèi)市場規(guī)模，擴(kuò)大內(nèi)需，縮小地區(qū)間差距，同時還可以促進(jìn)國土空間優(yōu)化，形成良好的國土空間經(jīng)濟(jì)秩序等。國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的建設(shè)包括基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、政府間協(xié)議、制度建設(shè)和整合等多種形式和階段。

區(qū)域一體化是區(qū)域政策的重要內(nèi)容，但由于實(shí)現(xiàn)真正的區(qū)域一體化需要較高的條件，在國內(nèi)的政策實(shí)踐中，實(shí)施一體化的區(qū)域是比較發(fā)達(dá)的地區(qū)和都市圈，如廣東省2010年出臺的珠三角五個一體化規(guī)劃。2019年出臺的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》是第一個國家戰(zhàn)略意義上的區(qū)域一體化發(fā)展的公共政策，從規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容看，除了硬件的基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)外，還對應(yīng)著區(qū)域一體化的制度建設(shè)和整合階段，是高度一體化的發(fā)展。

粵港澳大灣區(qū)的一體化涉及了國際經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個范疇?；浉郯拇鬄硡^(qū)的一體化發(fā)展在國際經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇中是多個不同關(guān)稅區(qū)的相對獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體的一體化發(fā)展，這就包括了貿(mào)易、投資、關(guān)稅及非關(guān)稅措施、相關(guān)貨幣財(cái)政金融等宏觀調(diào)節(jié)政策的相互協(xié)同和一體化發(fā)展的內(nèi)容。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇中則是與長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展相似的要求，包括基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)以及相應(yīng)的制度建設(shè)和整合，與國際經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇不同的是，在政策和制度層面，則會更多聚焦于政府提供的公共服務(wù)和財(cái)政政策，而不是在貨幣政策和司法制度等與行政主權(quán)關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。由此可見，粵港澳大灣區(qū)的一體化建設(shè)具有其它國內(nèi)區(qū)域不同的更具有多樣化的目標(biāo)、任務(wù)和路徑。

四、重點(diǎn)建設(shè)各類合作平臺促粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展

粵港澳大灣區(qū)的一體化發(fā)展應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和國際經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個范疇來思考。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，粵港澳大灣區(qū)的一體化發(fā)展應(yīng)該在縮小區(qū)域發(fā)展差距、發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，塑造新型文化和生態(tài)保護(hù)等方面取得突破性進(jìn)展；從國際經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，還需要在貨幣、貿(mào)易、司法和行政等方面的政策及制度協(xié)調(diào)取得突破。

粵港澳大灣區(qū)未來發(fā)展的制度和體制優(yōu)勢一方面是在整個灣區(qū)范圍加強(qiáng)設(shè)施的“硬聯(lián)通”和機(jī)制的“軟聯(lián)通”，大灣區(qū)內(nèi)，在保持各自制度特征的基礎(chǔ)上，做到不同制度的特點(diǎn)在空間上的相互結(jié)合，使制度差異帶來的紅利在更廣闊的區(qū)域內(nèi)釋放；另一方面是在重點(diǎn)地區(qū)打造粵港澳合作發(fā)展平臺，在合作平臺內(nèi)做好制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，促進(jìn)各種要素的流動和融合發(fā)展，通過抓好粵港澳合作發(fā)展平臺重要載體，打造粵港澳三地緊密合作的結(jié)合點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐點(diǎn)。

推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)一體化發(fā)展的措施也是多方面的，其中，粵港澳合作發(fā)展平臺是促進(jìn)大灣區(qū)一體化的重要載體，而且在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展中具有特殊作用。如前所述，粵港澳大灣區(qū)不同于國內(nèi)其它區(qū)域一體化發(fā)展地區(qū)，有著“一國兩制”、“三個關(guān)稅區(qū)”等多個特性，既有國際經(jīng)濟(jì)學(xué)也有區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的一體化涵義。很多一體化內(nèi)容和措施需要在大灣區(qū)范圍內(nèi)逐步分階段地嘗試、改革和實(shí)施，這就對粵港澳合作發(fā)展平臺提出了現(xiàn)實(shí)需求。這樣做既可以發(fā)揮不同區(qū)域在制度方面差異的優(yōu)勢，也可以有效地控制風(fēng)險(xiǎn)。從珠三角的發(fā)展歷程來看，粵港澳的緊密聯(lián)系就是充分發(fā)揮不同體制和制度優(yōu)勢，促進(jìn)了珠三角地區(qū)的快速發(fā)展，如早期的中英街、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

發(fā)揮制度優(yōu)勢，在合作發(fā)展平臺進(jìn)行多方面的試點(diǎn)和改革嘗試。合作發(fā)展平臺的選擇可以是“9+2”城市之間的兩兩合作打造，也可以是多個城市之間的合作。合作發(fā)展平臺的空間安排既可以在廣東省的9個城市，也可以在港澳地區(qū)。最基本的合作內(nèi)容是先著重產(chǎn)業(yè)合作，搭建企業(yè)和產(chǎn)業(yè)間在資金、技術(shù)和人員等方面的緊密合作；然后可延伸至與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)的產(chǎn)品服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新合作，進(jìn)而進(jìn)行人員交流往來的緊密合作。經(jīng)過合作發(fā)展平臺的摸索之后，可以進(jìn)行行政、司法等制度方面的合作，探索逐步形成完全一體的行政司法等制度環(huán)境。

五、依據(jù)戰(zhàn)略定位構(gòu)建多層次粵港澳合作發(fā)展平臺

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)和路徑都是多樣化的，不同的發(fā)展任務(wù)和所需要解決的問題可以在不同層次的粵港澳合作發(fā)展平臺嘗試和完成。

1、建設(shè)功能齊全、具有全局重要性的合作發(fā)展平臺

按照《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，粵港澳大灣區(qū)的空間發(fā)展戰(zhàn)略是突出極點(diǎn)帶動，即發(fā)揮香港-深圳、廣州-佛山、澳門-珠海強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的引領(lǐng)帶動作用，深化港深、澳珠合作，加快廣佛同城化建設(shè)，提升整體實(shí)力和全球影響力，引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)深度參與國際合作?？梢姡愀?、澳門、廣州和深圳是大灣區(qū)的中心城市，這些城市及其都市圈一體化空間范圍是帶動大灣區(qū)發(fā)展的極點(diǎn)，因此，要在這4個中心城市建設(shè)功能齊全、具有全局重要性的合作發(fā)展平臺。具體而言，這主要有深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作功能區(qū)、廣州南沙粵港澳全面合作示范區(qū)和珠海橫琴粵港澳深度合作示范區(qū)。這一范圍也與總面積約為116平方公里的廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)相似。

在香港范圍內(nèi)，支持落馬洲河套港深創(chuàng)新及科技園建設(shè)，和毗鄰的深圳科創(chuàng)園區(qū)共同打造科技創(chuàng)新合作區(qū)。落馬洲河套是1990年代末，港深兩地政府進(jìn)行深圳河治理工程后，新舊河道之間形成一個曲流（又稱河曲）區(qū)域，撥歸香港管理。在現(xiàn)有的大灣區(qū)規(guī)劃綱要的規(guī)劃期內(nèi)，香港一側(cè)的合作示范區(qū)先確定在落馬洲河套地區(qū)，符合漸進(jìn)的行動規(guī)律，未來隨著一體化的推進(jìn)，可以在香港其它地區(qū)例如新界選擇1-2個合作發(fā)展平臺，進(jìn)行更為全面的、廣泛涉及國際經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的一體化政策措施改革。

關(guān)于在香港合作發(fā)展平臺的一體化示范內(nèi)容，除了在科技創(chuàng)新研發(fā)之外，有必要較多關(guān)注高端的制造業(yè)或制造環(huán)節(jié)的推進(jìn)。香港的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已高度服務(wù)業(yè)化，制造業(yè)的占比非常低，不僅和中國內(nèi)地城市相比較低，和新加坡這樣的城市經(jīng)濟(jì)體相比也是如此。按照就業(yè)計(jì)算，2015年香港的制造業(yè)就業(yè)占比為3%，新加坡為11.1%，按照增加值計(jì)算，2017年香港的制造業(yè)占比為1.1%，新加坡為17.9%。過低的制造業(yè)占比可能會對經(jīng)濟(jì)就業(yè)的穩(wěn)定性以及研發(fā)投入產(chǎn)生影響。以新加坡的數(shù)據(jù)為例， 2010-2016年新加坡私人部門中的制造業(yè)的研發(fā)投入強(qiáng)度是服務(wù)業(yè)的3.56倍。因此，在香港的合作發(fā)展平臺有必要關(guān)注制造業(yè)的發(fā)展。

2、在珠三角內(nèi)各城市建設(shè)功能多樣、分布廣泛、不同層面的粵港澳合作發(fā)展平臺

粵港澳大灣區(qū)廣東省內(nèi)的9個城市有著各具特色的定位和發(fā)展方向，在推進(jìn)粵港澳一體化建設(shè)的過程中，應(yīng)該結(jié)合城市定位，構(gòu)建功能多樣、分布廣泛的珠三角內(nèi)不同城市不同層面的合作發(fā)展平臺。

通過對經(jīng)濟(jì)規(guī)模、創(chuàng)新能力、宜居環(huán)境等方面的分析，可以對珠三角九市進(jìn)行分類，可以將其劃分為4個層級：第一層級深圳、廣州，第二層級珠海、佛山、東莞，第三層級中山，第四層級肇慶、惠州、江門，在不同層級的城市中設(shè)置不同功能的粵港澳合作發(fā)展平臺。具體而言，可以按照《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求在佛山南海區(qū)、江門銀湖灣濱海新區(qū)、東莞濱海灣新區(qū)、惠州大亞灣新區(qū)、中山翠亨新區(qū)、肇慶新區(qū)等地進(jìn)行合作示范，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新和文化傳承。

此外，更為重要的是在更多、更廣泛的合作示范平臺中，按照宜居生活、創(chuàng)新活力、產(chǎn)業(yè)合作、教育醫(yī)療、司法行政等不同內(nèi)容，設(shè)定探索示范合作內(nèi)容的類型，為未來粵港澳“9+2”城市在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)方面的全面一體化發(fā)展積累不同層面的經(jīng)驗(yàn)。

 （作者劉云中系國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員）