自2014年8月新《預(yù)算法》通過后，經(jīng)過六年蟄伏，修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“新條例”）終于“新鮮出爐”。

此次修訂的新條例作為新《預(yù)算法》的重要補(bǔ)充，緊扣財(cái)政改革和預(yù)算管理的根本命題，為財(cái)政體制改革的落實(shí)提供了細(xì)化、實(shí)化的基礎(chǔ)，也從實(shí)施細(xì)則上進(jìn)一步明確了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講究績(jī)效和收支平衡的原則。對(duì)于PPP模式（Public-Private Partnership，即政府和社會(huì)資本合作，是基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式）管理而言，新條例將多項(xiàng)相關(guān)政策的精神內(nèi)核串聯(lián)在一起，形成了助推PPP規(guī)范發(fā)展的新格局。

自2014年推廣和應(yīng)用PPP模式以來，預(yù)算管理和績(jī)效管理是貫穿PPP模式全生命周期的核心和重點(diǎn)內(nèi)容。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）第十八條強(qiáng)調(diào)，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級(jí)人民政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。此次新條例的發(fā)布，在與以往政策一脈相承的基礎(chǔ)上，為PPP項(xiàng)目預(yù)算管理提供了方向指引和操作規(guī)程，同時(shí)也為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理提供了上層政策依據(jù)。新條例的相關(guān)要求在PPP項(xiàng)目管理中的落腳點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：

一是新條例第六條強(qiáng)調(diào)了對(duì)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、政府采購、財(cái)政專戶資金等情況以及部門及所屬單位預(yù)決算等方面的公開規(guī)定，進(jìn)一步落實(shí)了預(yù)算透明公開制度，也為加大PPP項(xiàng)目預(yù)算安排和財(cái)政支出的公開力度提供了支撐。地方政府需要及時(shí)將PPP項(xiàng)目預(yù)算和支出情況、項(xiàng)目履約情況等進(jìn)行公開，提高信息透明化，保障公眾知情權(quán)。

二是新條例第二十條完善了績(jī)效評(píng)價(jià)的定義，將績(jī)效評(píng)價(jià)定義為針對(duì)投入、產(chǎn)出以及產(chǎn)出效果的全過程評(píng)價(jià)。第五十一條明確了各部門、各單位是組織開展績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)的責(zé)任主體。上述規(guī)定與2020年3月財(cái)政部發(fā)文的《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》財(cái)金〔2020〕13號(hào)文（以下簡(jiǎn)稱“13號(hào)文”）一致。新條例為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理提供了政策支撐，為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理注入了新動(dòng)能。

三是新條例第四十一條明確要求各級(jí)政府加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理，項(xiàng)目支出要開展預(yù)算評(píng)審。對(duì)于政府支付義務(wù)普遍較大的PPP項(xiàng)目而言，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理，深度融入預(yù)算評(píng)審，將是下一步的工作重點(diǎn)。

四是新條例第五十一條、第五十三條新增了對(duì)于分期預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的監(jiān)控力度，進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算績(jī)效監(jiān)控與績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)聯(lián)性。13號(hào)文明確要求PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期（通常也是付費(fèi)期）每年至少開展一次績(jī)效監(jiān)控及績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，將更有效的保障PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出和產(chǎn)出效果。

五是新條例第六十條要求各級(jí)政府、各部門、各單位加強(qiáng)預(yù)算支出管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，合理安排支出進(jìn)度。這對(duì)PPP項(xiàng)目納入預(yù)算的政府支出責(zé)任的準(zhǔn)確性提出了更高的要求。當(dāng)前部分項(xiàng)目存在實(shí)施方案預(yù)測(cè)的支出責(zé)任不準(zhǔn)確，使用者付費(fèi)收入難以實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)政府實(shí)際支出責(zé)任高于預(yù)算的情況。該規(guī)定進(jìn)一步要求PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，將促進(jìn)PPP項(xiàng)目做真做實(shí)，防范支付風(fēng)險(xiǎn)。

六是新條例多次提到嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，例如第九十四條中規(guī)定了突破一般債務(wù)限額或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)限額情況下舉債的責(zé)任追究制度。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是黨的十九大提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要內(nèi)容。自國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文及新《預(yù)算法》公布以來，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)始終是財(cái)政改革的重要組成部分。新條例從行政管理層面明確了違規(guī)舉債的責(zé)任和懲罰路徑，將進(jìn)一步減少違規(guī)舉債類PPP項(xiàng)目的開展，助力PPP模式的規(guī)范實(shí)施和有序推廣。

七是新條例第九十六條提出的計(jì)劃與預(yù)算銜接的管理格局，對(duì)地方政府選擇PPP項(xiàng)目，推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度提出了更高的要求。在新條例的框架下，地方政府需要在PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目識(shí)別與準(zhǔn)備階段進(jìn)一步關(guān)注落地及落地后的實(shí)施績(jī)效，提前預(yù)防出現(xiàn)政績(jī)項(xiàng)目，面子工程。

同樣，該條也對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。需要項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)從項(xiàng)目初期就要做好全生命周期績(jī)效管理大考的準(zhǔn)備。對(duì)于一些建設(shè)或運(yùn)營(yíng)不良的項(xiàng)目而言，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步加強(qiáng)其建設(shè)能力或運(yùn)營(yíng)能力，才能夠進(jìn)一步降低由于預(yù)算不達(dá)標(biāo)導(dǎo)致的項(xiàng)目下馬的窘境。對(duì)于投標(biāo)階段的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)而言，則需要從項(xiàng)目初期開始就準(zhǔn)備好全生命周期績(jī)效管理的大考。

總體而言，此次修訂的新條例兼具“引導(dǎo)性”與“實(shí)用性”，將從預(yù)算管理和績(jī)效管理兩方面多維度指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的開展，既有助于充分發(fā)揮預(yù)算資金效益，利用好PPP的杠桿，撬動(dòng)公共品的供給側(cè)改革；也有助于項(xiàng)目各相關(guān)方做好PPP全生命周期績(jī)效管理答卷，促進(jìn)項(xiàng)目高效運(yùn)營(yíng)，為PPP項(xiàng)目行穩(wěn)致遠(yuǎn)的發(fā)展保駕護(hù)航。

（作者趙仕坤為北京中澤融信管理咨詢有限公司總經(jīng)理，管理學(xué)博士）