之所以將“作為生計的社區(qū)”作為“復(fù)雜社區(qū)”系列討論的議題，是由于在日常對社區(qū)的觀察中，我們越來越意識到，需要研判社區(qū)作為退守之地的可能性。如果說，社區(qū)是積累社會資本的地方，那么在經(jīng)濟形勢微妙的當下，社區(qū)成員是否也能借所在社區(qū)發(fā)展生意，甚至謀求生計？從個體、社群、基層組織、政府部門等不同角度看，這又是什么性質(zhì)的問題，需要做些什么？

上海金融與法律研究院研究員聶日明，長期關(guān)注社區(qū)中的經(jīng)濟組織，在8月14日的“復(fù)雜社區(qū)：作為生計的社區(qū)”沙龍上，他以“非正規(guī)經(jīng)濟與社區(qū)發(fā)展”為題，進行了以下分享。

2020年5月，上海小南門待拆遷區(qū)域，居民做起了房屋租賃生意。澎湃新聞記者 周平浪 圖

謝謝西瓜，你在后面提到的正在面臨的挑戰(zhàn)，正是我要講的非正規(guī)經(jīng)濟。關(guān)于人防工程商用的政策很多，但很多界定相對模糊。人防用于商業(yè)，有很多限定和要求，這限制了人防工程的商業(yè)使用。人防工程需要維護，有維護成本，但其空間又有商業(yè)價值，因此必然有各種組織想要運用，這個灰色空間就容易滋生非正規(guī)經(jīng)濟（中性詞）。

講到非正規(guī)經(jīng)濟，首先要說非正規(guī)就業(yè)。國務(wù)院常務(wù)會議，幾次講到支持“靈活就業(yè)”。還有很多名詞，比如“個體經(jīng)營”、“零工”，這些其實都是非正規(guī)就業(yè)。

接下來，我們先看一下大概多少勞動力在非正規(guī)經(jīng)濟之列，再來看非正規(guī)經(jīng)濟面臨的問題。

正規(guī)經(jīng)濟與非正規(guī)經(jīng)濟

何謂非正規(guī)就業(yè)？首先要看一下，什么是正規(guī)就業(yè)？官方的語境下，我們可以從《居住證管理辦法》中看個大概，辦法規(guī)定，一個人有穩(wěn)定就業(yè)或者穩(wěn)定居住，就可以辦理居住證，以上海為例，穩(wěn)定就業(yè)意味著，要簽勞動合同6個月以上，同時要參加本市城鎮(zhèn)職工社保6個月以上。如果這兩個缺一個，就不是正規(guī)就業(yè)。

這里隱含一個概念，就業(yè)單位必須是正規(guī)注冊的公司，不能是個體戶。個體戶從業(yè)人員只有上海戶籍才能參加靈活就業(yè)的社保。單位還要承擔各式合規(guī)成本，比如說，不能用費用抵扣工資、社保不能做低基數(shù)。除此以外，都是非正規(guī)就業(yè)。

下圖是國際勞工局（ILO）的定義：

我們看非正規(guī)就業(yè)規(guī)模有多大。這是北京大學(xué)做的中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）在2016年的就業(yè)人員情況。

包括農(nóng)民在內(nèi)的就業(yè)人員里，43%是家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。13%的人為自雇，就是給自己打工的個體戶。40%多的人是給別人打工，其中有2.5%專門做農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。有41.5%的人，是像我和王昀這樣的，給別人打工。在受雇于他人的勞動者中，大概有43%的人簽勞動合同，全部就業(yè)人員中，只有18.6%的人勉強能稱為正規(guī)就業(yè)人員，其他都不能算正規(guī)就業(yè)。

我們再看一下2015年的人口小普查數(shù)據(jù)。從繳納社保類型看，城鎮(zhèn)職工加機關(guān)事業(yè)，只有21.3%。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療的繳納者，不交高水平的社保，他們自然不能算正規(guī)就業(yè)者。

綜合以上數(shù)據(jù)看，中國只有20%左右的勞動者能稱為正規(guī)就業(yè)。其他是非正規(guī)就業(yè)。非正規(guī)就業(yè)的規(guī)模非常大。

那么，非正規(guī)就業(yè)在哪些行業(yè)？我們從流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)可以看到流動人口的就業(yè)情況，有20%的人經(jīng)商，有7%的人在餐飲行業(yè)。當然，比較多的人在生產(chǎn)行業(yè)，有20%。其他包括運輸?shù)?。?jīng)商的人中，76%是自雇的，自己給自己干活，所以都是個體戶經(jīng)商。餐飲里大概40%左右也是自雇的。所以，允許占道經(jīng)營，是有一定道理的，自雇者的正規(guī)經(jīng)營成本會比較高，占道經(jīng)營一定程度上降低了經(jīng)營成本。增長這部分就業(yè)崗位，對整個全社會解決就業(yè)壓力，確實比較重要。

正規(guī)經(jīng)濟的成本

接下來的問題是，怎么去提高這部分的就業(yè)崗位供給？問這個問題之前，我們想問，一個人該怎么搞正規(guī)經(jīng)濟？舉個例子，在上海搞小餐館，要跟哪幾個部門打交道？

上海在2019年11月通過了一個《上海市小型餐飲服務(wù)提供者臨時備案監(jiān)督管理辦法》，為小型餐飲經(jīng)營者提供了臨時備案渠道。那么，一個相對容易的辦證備案，對經(jīng)營者規(guī)定了多少義務(wù)呢？

依法納稅是法定義務(wù)，這個是應(yīng)該的，就不用說了。

首先，是市區(qū)兩級的工商要過來管你。還要符合商務(wù)部門的餐飲規(guī)劃，不能都搞一條街。生態(tài)環(huán)境部門要找你，比如，產(chǎn)生油煙怎么辦。房屋管理部門也有權(quán)力，經(jīng)營行為要符合土地用途，得是商業(yè)用途。還需要消防部門、城管部門，因為違章搭建很常見，這些都需要部門來管理。此外，還有綠化市容部門管理垃圾分類以及其他有關(guān)部門。

上海的這個辦法里，共列了8+x個部門。

在所有行業(yè)中，要尋求正規(guī)就業(yè)許可，餐飲還算相對比較容易。這只是臨時備案的小型餐飲，如果大型餐飲，能不能賣冷菜、熟食，都需要符合場地等方面的要求。

秘魯經(jīng)濟學(xué)家德·索托寫過兩本書，一本叫《資本的秘密》，另一本叫《另一條道路》。后一本書，詳細講了進入正規(guī)經(jīng)濟的成本，關(guān)于土地性質(zhì)，他在書里舉例說，在秘魯一塊無人使用的城市荒地上建公司，一塊土地拿到許可證要搞兩年半。包括證照辦理、前置審批，需要時間金錢。而搞一個五星級酒店，不是有時間有金錢就搞得定，還需要搞關(guān)系使神通。

那維持正規(guī)狀態(tài)的成本呢？最基本的是社保與稅收。比較關(guān)鍵的是，業(yè)務(wù)開展的合規(guī)成本，即非稅性負擔的法律成本。比如油煙控制、垃圾分類。合規(guī)的成本很高，大多數(shù)企業(yè)不可能按政策文本上的要求去經(jīng)營，但這也就留下了隱患，有人過問了怎么辦？一些城市里的Loft很多是工業(yè)用地，工廠搬走后，現(xiàn)在用作商業(yè)，可能區(qū)級政府給承諾，允許使用、不找麻煩，但市級會不會找麻煩，地方允許，更上面的部委呢？怎么辦？不知道。

非正規(guī)很多時候是日常生活中沒法回避的。哪怕規(guī)模很大、很正規(guī)的國企，也會有很多業(yè)務(wù)處于非正規(guī)狀態(tài)。非正規(guī)經(jīng)濟無處不在。

回過頭來看，非正規(guī)經(jīng)濟，未必是經(jīng)濟主體的行為一定存在失當之處，也可能是管制的不當。這些管制政策合理不合理，制定政策時采用了什么樣的程序去平衡，很值得我們認真思考，而不是一味指責非正規(guī)經(jīng)濟主體。

占道經(jīng)營和誰的權(quán)利

為什么這么說。我舉兩個例子。第一個是占道經(jīng)營。

道路除了通行，還有其他經(jīng)濟價值，比如，停車和賣東西。如果認為只有通行才合規(guī)，其他價值就被廢棄了。但它既然有經(jīng)濟價值，就會有人把經(jīng)濟價值挖出來，比如偷偷摸摸違章停車、占道經(jīng)營。要保證道路只用于通行，就需要付出成本，比如派交警、城管和綠化部門來管理。如果沒有持續(xù)投入，就會有人非法侵占。

但一條道路那么長，不是所有面積都會被侵占。侵占過程其實是對道路經(jīng)濟價值的再發(fā)現(xiàn)。

當年讓開發(fā)商配建人防工程，要投入很多資源管理，但市中心土地緊缺。有頭腦的人就會根據(jù)這塊土地的性質(zhì)去匹配需求。這個過程本身就是效率改進的過程。人防工程是防空使用，但當下空襲的概率微乎其微。為了一個不太可能發(fā)生的事件，建那么多人防工程，這是效率的損失，侵占過程是把價值找回來。

當然，侵占有很多不好，但可以想法解決。比如，干擾交通。新加坡的一些路段規(guī)定，路邊晚上8點后可以停車，只要早晨6點前把車開回去就行，晚上馬路車比較少，可以有一條車道停車。

另外，侵占也擠壓正規(guī)企業(yè)的流量。某個路口有正規(guī)經(jīng)營的水果店，已經(jīng)付了房租、繳了員工社保，但小販搞了個貨車拉了水果來賣，賣得自然便宜，搶了正規(guī)經(jīng)濟流量。產(chǎn)品質(zhì)量還沒有保證，因為流動性強，可能今天騙這波人，明天換下一波。而且，高檔小區(qū)門口一堆賣烤串、賣煎餅果子的，小區(qū)物業(yè)的價值也會受影響。

當然，這些可能都不重要。現(xiàn)實中占道經(jīng)營之所以被持續(xù)打壓，最重要的原因，可能來自其他方面，比如一些考核上的壓力。

再說第二個問題，權(quán)利是誰的。1990年代，為了解決就業(yè)，允許小區(qū)臨街房子開墻打洞，開餐館、小店，對小區(qū)可能會有負面影響，比如油煙對樓上住戶有影響，吸引來人流會影響通行，也影響居民停車——肯定有人來這邊停車，小區(qū)跟物業(yè)賺錢，但其他小區(qū)住戶停不了車。而且，人多還會產(chǎn)生額外垃圾。

但這和正常的居住行為，有明顯區(qū)別嗎？自家做飯會產(chǎn)生油煙，一個房間住很多親戚，也產(chǎn)生很多垃圾，很多親戚住一間房和陌生人群租的區(qū)別在哪里？群租只管租房的人，一家多口的居住，就管不到。他們使用的公共資源一樣多，但物業(yè)費、垃圾管理費是按面積收的。還有，開飯店有額外的裝修和污染，但有些小區(qū)日常裝修，一年不停。物業(yè)說，周末不能打鉆，工作日上班時間要允許工人工作，但有家庭在工作日時也一直有老人在，他們會不會覺得吵呢？

總體來說，這是把權(quán)利判給誰的問題。一個人夜里彈棉花，是為了謀生，但彈棉花聲會影響其他人睡眠。是這個人有彈棉花的權(quán)利，還是那個人有安靜睡眠的權(quán)利，要去界定。

那么，這是不是需要讓政府來界定這些權(quán)利歸屬？我們知道，界定權(quán)利、保護權(quán)利需要成本。管理者想追求完善的管理，但執(zhí)行者是普通人。為了避免你家的孩子不要被狗嚇著了，需要有人天天盯著看誰家養(yǎng)狗——這些瑣碎事務(wù)，在現(xiàn)實中很難完善執(zhí)行。

最關(guān)鍵的問題是，不同的人面臨的約束條件和偏好不同。有些孤寡老人以狗為伴，狗對排解孤單很重要。到底老人的孤單更可怕，還是小孩子可能被咬更可怕？這很難界定，需要大量地方性知識。所謂清官難斷家務(wù)事。小區(qū)的事，一個外人很難搞明白。怎么搞都能找到理由，結(jié)果就是怎么搞都沒道理。社區(qū)的事務(wù)多、雜、碎、亂，管理者不可能很好地平衡協(xié)調(diào)，第一，他們沒有這個激勵，第二，也沒有這個知識儲備。

用經(jīng)濟學(xué)家巴澤爾的話說，資產(chǎn)的特異性越大，所有者對資產(chǎn)的認識的特異性越大，保護的成本越高。政府只能界定和保護一般性資產(chǎn)。社區(qū)內(nèi)的很多事務(wù)，更高層級的政府評估、處理的比較優(yōu)勢較小，他們并不能很好地平衡大量異質(zhì)性的權(quán)利沖突和糾紛。

當然，非正規(guī)經(jīng)濟的運營也會有額外成本。首先他們會逃避懲罰。小販看城管來了，撒腿就跑，很多時候，追也追不上，抓也抓不著。但非正規(guī)經(jīng)濟主體畢竟要耗費精力，有時還需要托關(guān)系。

第二是失去法律保護。一個人搞了個幼兒園，但沒執(zhí)照，說一個月多少錢，幫你照看孩子，就這么干起來了。一旦出了事，明明是家長的責任，孩子自己搞出了點小情況，家長說，你沒有執(zhí)照，我要去告你。那么你就會受很大損失，在簽訂合同和處理糾紛時不能很好地保護自己的利益。

第三是財產(chǎn)權(quán)缺失。這會使項目很難做大。比如，剛才提到的人防工程商用，在產(chǎn)權(quán)屬性問題沒有解決時，能否考慮把現(xiàn)金流證券化，賣掉之后，做第二個項目？很難。對方也不敢買。類似地，負債擴張、股權(quán)引入，都很難操作。很多時候，非正規(guī)經(jīng)濟因人成事，聲譽的傳遞成本高。就是說，能否成事，依賴于你跟權(quán)利主體的關(guān)系，只有你能搞定相關(guān)部門，所以只得你做。你賣給別人，別人也不買。

社區(qū)能做什么

我們回到主題，社區(qū)能做什么。

以前說，遠親不如近鄰。但城市里是陌生人社會，沒有遠親不如近鄰。小區(qū)里，一個家庭可能連對門家庭的人都不認識，不知鄰居是干什么的，而相隔很遠的朋友能時時線上交流。

但我發(fā)現(xiàn)，有了孩子后，這個情況就變了。比如，日常關(guān)系很好但相距很遠的朋友，能不能幫我?guī)Ш⒆?？太遠了，送去路上費的時間精力，還不如我自己帶。有了孩子后，我才體會到“什么是社區(qū)”。如果沒孩子，社區(qū)對我是沒什么意義的。這就是我的變化。

陌生人社會的規(guī)則是，針對情況相似的爭議，裁決才有規(guī)模效應(yīng)，第三方的仲裁、法院等機構(gòu)才有效。如果爭議比較特殊，第三方就沒法有效率的處置。特殊的爭議，需要成本內(nèi)化處理。

比如，我把孩子給你帶，帶孩子的過程會發(fā)生一萬種情況，出現(xiàn)各種擦碰、不高興，責任怎么界定？有些機構(gòu)覺得，這太麻煩了，就搞個執(zhí)照，提高準入門檻，只跟有執(zhí)照的人交易，有執(zhí)照才能帶孩子。但搞執(zhí)照的話，服務(wù)供給會迅速減少。最后還是只能自己帶孩子。

這里還有個關(guān)鍵，是怎么處理刁民。人群中總是會有挑刺的。陌生人社會中，我們的辦法是信用。但在發(fā)達國家，信用應(yīng)用的范圍很窄，無法覆蓋社會大多領(lǐng)域，比如家長不講道理，他的孩子老打其他娃，他不管，怎么辦？社區(qū)事務(wù)爭議有很高異質(zhì)性，如果天天找政府，讓政府幫我們解決問題，不是辦法，一來人手有限，二來對這些問題也不專業(yè)。

熟人社會是另一種玩法。經(jīng)過多次交易，基于長期關(guān)系，形成了復(fù)雜的社會關(guān)系，在社區(qū)里，監(jiān)管和糾紛處理的成本降低。人們的信任度很高。比如，大魚食堂的食物，是否符合食品安全標準、農(nóng)藥殘余達標了嗎，生熟分開了嗎，經(jīng)過檢驗了嗎？但這些不是很重要。我相信，在經(jīng)常打交道的社區(qū)，食堂不會主觀故意賣給食客不安全的食物，因為靠的是回頭客，都是抬頭不見低頭見，這樣做的成本太高。

當然，客觀上隱患可能存在。比如食物遠道送來，路上可能變質(zhì)——供給方之前沒安排好。但大家仍然可以理解，接受供給方的改進。熟人社會，只要沒有主觀故意，一些小問題，大家都能諒解。

在熟人社區(qū)，刁民“刁”的成本很高，長期關(guān)系也可以形成一定力度的自我約束，讓各方按鄉(xiāng)規(guī)習俗行事。社區(qū)一般一兩千戶家庭，如果每個家庭都認識其中一兩百戶，基本就可以了解到小區(qū)各個方面，壞人做壞事的成本就一下子高了起來。聲譽會非常重要。

這種背景下，社區(qū)能做什么？首先要明確，政府只應(yīng)介入一般性事務(wù)，即比較簡單和清晰的。比如說，狗把人家孩子咬了，得通過法律程序處理。但一般來說，狗叫產(chǎn)生騷擾，就沒法明確處理。政府不應(yīng)介入這種事務(wù)，應(yīng)由社區(qū)自治。

同理，我們剛說餐飲業(yè)，油煙、占道經(jīng)營，政府不一定要管。在陸家嘴占道經(jīng)營，很多人會罵，但放到偏遠地方，占道經(jīng)營不一定是錯的。地區(qū)差異比較大，容忍度的差異也大。

熟人社會的信任可以降低交易成本。出現(xiàn)沖突怎么辦？如果一發(fā)生沖突，就想著找政府，這地方就沒有自治氛圍。因為只讓原子化的個人面對政府，而缺乏正式的第三方機構(gòu)，社會就會比較簡單，沒法應(yīng)對復(fù)雜的沖擊。關(guān)鍵就在，應(yīng)讓社區(qū)自己處理這樣一些沖突。應(yīng)該有群眾社團、宗族、宗教和其他基層自發(fā)社會網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的社會力量發(fā)揮作用。

所以，我們看到，社區(qū)與政府日常的社會管理、經(jīng)濟和社會規(guī)制有很強的互補性。比如，前面提到小型餐飲，是不是有一些職責可以放到社區(qū)自治的框架下處理，在一些管制力度比較大的領(lǐng)域，社區(qū)自治是否可以發(fā)揮作用，比如家庭教育、學(xué)前教育，這些領(lǐng)域的準入門檻都比較高，是否可以結(jié)合社會自治，做一些調(diào)整？

社區(qū)該怎么做？

社區(qū)積年累月運營過程中，不管里面的基層領(lǐng)導(dǎo)，還是社區(qū)里比較活躍、長期提供公共品的群體，形成了日?；臋?quán)威，他們有很管用的方法來處理社區(qū)居民間的沖突。這是出于專業(yè)素養(yǎng)、地方性知識等形成的權(quán)威，可能跟政府的管理需求之間存在一定差異。

政府是科層體制，主要模式主要是對上負責?；鶎由鐓^(qū)很多時候也想創(chuàng)新。但這種創(chuàng)新模式，跟政府的績效考核不一致，很多不得不自己砍掉。他們也沒有激勵去做。所以才會出現(xiàn)，我們很需要育兒服務(wù)，很多基層社區(qū)卻做不了。比如，Ani做的活動高度異質(zhì)，讓政府去做這么高度靈活的業(yè)務(wù)，挑戰(zhàn)太大，這個也不應(yīng)該是他們的職責。

兒童教育這件事上，社區(qū)地位十分關(guān)鍵?，F(xiàn)在生育率較低，孩子有很強的社交需求。我也是在孩子兩三歲時，認識了小區(qū)里其他爸爸媽媽。以前我根本沒意愿認識他們，當然他們也沒意愿認識我。但我們孩子開始會說話以后，孩子要一起玩，我只能去認識別的父母。但我們不知怎么去建立這種親子社區(qū)自治體。

我接觸到的群體中，金橋做的最好，金橋街道有一個以“牛媽”（徐明紅）成立的彩虹糖讀書會為核心的群體，2013年開始，組織了大量的親子、家庭活動，幫助孩子閱讀、找到玩伴、認識自然、認識社會。在七年里，他們在街道、居委支持下，開拓了16個線下活動點，覆蓋了浦東金橋的主要居委，舉辦了1000多場線下親子、家庭活動，800多場線上活動。

這個過程，不是牛媽等少數(shù)幾個家長單向提供服務(wù)，而是金橋和周邊愿意付出時間、精力的家長都被動員起來，自我組織、自我服務(wù)，活動水平都很高。組織活動的家長都是專業(yè)人士，如果按商業(yè)活動計費，可能普通家庭很難承受，但在社區(qū)自治氛圍下，大家就都很愿意付出、參與，在這個過程，兒童和家長都有收獲。

彩虹糖讀書會更大的成果是，這些家庭形成了很強的社會紐帶，一些家庭之間盡管不是親戚，但能做到今天七八個孩子一塊送到一對父母家，其他父母都去做別的事，小孩子玩得很開心，大家都很放心。大家降低撫育壓力，孩子也認識了更多朋友。小孩子幸福感比較強，每天可能只有兩三個小時的游戲時間，需要利用好。這塊只有社區(qū)能做。真是遠親不如近鄰。

不過，像Ani、牛媽所在的這些社群，真正要做起來，難度又很大。有各種原因。

情況經(jīng)常是，這件事情的瓶頸之所以能打開，主要是靠幾個媽媽強力的奉獻，不賺錢還要本人高度專業(yè)，他們最初往往都是為自家孩子才愿意這么做的?；顒右?guī)模搞大搞多了后，會遇到很多問題，經(jīng)費協(xié)調(diào)、組織機構(gòu)合作。如果成立民非，就有合規(guī)要求，你要養(yǎng)幾個人才能維持正常運轉(zhuǎn)，拿政府購買，還需要提交很多表格。能搞成什么樣，很依賴具體個人的權(quán)威、能力和奉獻。這制約了類似組織的發(fā)育和成長。

最后，在我的調(diào)查里，社區(qū)要搞活動，場地是最主要的障礙，家長們一般希望在家門口、比較安全和免費的場地。彩虹糖讀書會最終可以全面在金橋鋪開，也是街道、居委在場地上對讀書會全面開放，給予很多便利，后來雙方配合也比較好。但如果這個模式擴展開，就會有很多可能出問題的事，比如把場地借出去，家長往往周末搞活動，居委周末要有人來陪你嗎？場地弄臟弄亂不收拾怎么辦，在場地出事故怎么辦？一些機構(gòu)有很多考慮，另外，活動肯定有成本，收費就要均攤費用，達成一致的的障礙也會多一些。這些都需要安排妥當?shù)臋C制來解決。