【寫在前面】

8月31日召開的中共中央政治局會(huì)議上，審議了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要因地制宜、分類施策、尊重規(guī)律，改善黃河流域生態(tài)環(huán)境。澎湃新聞·智庫報(bào)告推出“黃河治理”專欄，深入討論黃河流域治理中要解決的關(guān)鍵問題，邀請智庫學(xué)者為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展出謀劃策。 

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)節(jié)生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的重要手段，國內(nèi)外在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域開展了較多的研究。黃河流域生態(tài)補(bǔ)償研究主要集中于相關(guān)立法、流域某段或者某個(gè)地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)核算、補(bǔ)償方式等，研究難點(diǎn)是上游水源涵養(yǎng)與保護(hù)、水土保持、跨省界治水、黃河下游灘區(qū)等，生態(tài)補(bǔ)償有助于推動(dòng)黃河流域協(xié)同共治。 

現(xiàn)狀分析

黃河流域生態(tài)補(bǔ)償在三江源水源涵養(yǎng)區(qū)、陜甘渭河跨省流域上下游、沿黃九省區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以及省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)乳_展了一些實(shí)踐。

1、三江源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對黃河源頭保護(hù)與治理起到重要作用。

三江源是中國重要的水源涵養(yǎng)地和生態(tài)屏障，每年向下游輸出620多億立方米水資源。由于三江源獨(dú)特重要性，國家通過中央預(yù)算內(nèi)投資藏區(qū)專項(xiàng)、三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程、省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)等渠道投入34.21億元用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施及能力建設(shè)等。

自實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來，三江源草原植被覆蓋度提高11.6個(gè)百分點(diǎn)；黑土灘治理區(qū)植被覆蓋度由治理前的20%增加到2016年底的80%以上；荒漠化面積凈減少95平方公里；湖泊水域面積明顯擴(kuò)大，水資源量平均增加82.9億立方米；濕地面積增加104平方公里；林草生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)量增加28.4億立方米。

2、沿黃九省區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付逐年增加。

國家對山西、內(nèi)蒙古等沿黃九省區(qū)下達(dá)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付額呈逐年增加趨勢，2016—2019年中央財(cái)政累計(jì)下達(dá)沿黃九省區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金944.56億元。甘肅、四川、青海重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付額相對較高，2019年分別為64.62億元、44.76億元、32.57億元。 

3、陜甘兩省跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償先行探索。

2011年，陜甘兩省沿渭6市1區(qū)簽訂了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，啟動(dòng)渭河流域跨省界生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)施期限暫定為2011年至2020年。這是黃河流域首個(gè)地方自發(fā)推動(dòng)實(shí)施的跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。自試點(diǎn)啟動(dòng)以來，陜西省向天水市支付了1100萬生態(tài)補(bǔ)償金，向定西市支付了1200萬元生態(tài)補(bǔ)償金，實(shí)施跨省流域生態(tài)補(bǔ)償調(diào)動(dòng)了定西、天水兩市生態(tài)環(huán)境保護(hù)積極性。

4、六個(gè)省區(qū)推進(jìn)建立省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

四川、陜西、寧夏、河南、山東、山西六省區(qū)推進(jìn)實(shí)施省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償制度。四川省建立“三江”（岷江、沱江和嘉陵江）流域水環(huán)境雙向補(bǔ)償，2016年6月至2019年5月，“三江”流域累計(jì)繳納生態(tài)補(bǔ)償金為17億元，其中，賠償金3億元，改善金14億元。

山西省對全省主要流域?qū)嵤┛缃鐢嗝嫠|(zhì)考核生態(tài)補(bǔ)償，2010—2018年地表水跨界斷面考核共計(jì)扣繳資金34億元，獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)補(bǔ)償金10億元。

六大挑戰(zhàn)

由于黃河流域涉及省份多、情況復(fù)雜，各省區(qū)的生態(tài)環(huán)境、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)水平、對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)和需求不同，加上黃河流域水資源嚴(yán)重短缺、生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，這對黃河推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)形成挑戰(zhàn)。

1、補(bǔ)償思路 ：缺乏流域尺度協(xié)同。黃河流域尚未建立系統(tǒng)性、整體性、全覆蓋、統(tǒng)一的流域生態(tài)補(bǔ)償。

2、補(bǔ)償關(guān)系 ：補(bǔ)償主體與客體缺乏統(tǒng)一。

生態(tài)補(bǔ)償主客體因“補(bǔ)償種類”而異，在水源涵養(yǎng)與保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體是國家，補(bǔ)償客體是由于限制或禁止發(fā)展而受影響的地方政府和農(nóng)牧民等相關(guān)方；在跨?。▍^(qū)）界水污染的生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體是各級(jí)地方政府，補(bǔ)償客體是由于水量水質(zhì)受影響的相關(guān)方；在重大工程建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體是工程受益者和當(dāng)?shù)卣a(bǔ)償客體是受工程影響的相關(guān)方；在飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體是水源地取用水者，補(bǔ)償客體是水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和生態(tài)環(huán)境建設(shè)者。在不同補(bǔ)償層面的補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體缺乏統(tǒng)一，致使黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展受限。

3、補(bǔ)償范圍 ：與大保護(hù)大治理存在差距。

國家扶持的生態(tài)補(bǔ)償資金和轉(zhuǎn)移支付資金主要用于生態(tài)工程建設(shè)，地方政府缺乏配套資金，流域生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金投入不足。由于缺乏指導(dǎo)性生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施考核標(biāo)準(zhǔn)，上下游之間的環(huán)境賬、經(jīng)濟(jì)賬難以核算，生態(tài)補(bǔ)償資金投入力度較小。

4、標(biāo)補(bǔ)償準(zhǔn) ：對生態(tài)貢獻(xiàn)地區(qū)的發(fā)展權(quán)保障不足。

根據(jù)中國工程院重點(diǎn)咨詢項(xiàng)目研究成果，三江源區(qū)每年可提供的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值約4920.7 億元，放棄約369.7億的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，需投入129.72億元進(jìn)行生態(tài)保護(hù)恢復(fù)。與其提供的生態(tài)服務(wù)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值及生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入相比，生態(tài)補(bǔ)償力度還有較大差距。 

5、補(bǔ)償方式 ：市場化、多元化補(bǔ)償不足。

補(bǔ)償資金渠道窄，主要是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、相關(guān)專項(xiàng)資金，地方政府用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金有限。社會(huì)資金投入占生態(tài)補(bǔ)償資金總量的1%左右，社會(huì)資本參與不足。

6、配套保障 ：實(shí)施能力支撐不足。

缺乏統(tǒng)籌的組織構(gòu)架、技術(shù)支撐體系建設(shè)不完善。目前黃河流域委員會(huì)的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)黃河流域的合理開發(fā)、水土保護(hù)、管理和監(jiān)督等，但沒有涵蓋黃河流域生態(tài)補(bǔ)償涉及的所有地區(qū)，且尚未將黃河流域生態(tài)補(bǔ)償涉及的各個(gè)部門納入統(tǒng)籌考慮。  

重點(diǎn)方向

黃河流域大保護(hù)大治理，重點(diǎn)是推進(jìn)跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償，突破行政區(qū)管理邊界，形成上下游地區(qū)間共建共享機(jī)制；繼續(xù)創(chuàng)新重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展權(quán)益；實(shí)施市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償，提高補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施成效，發(fā)揮多主體能動(dòng)性、以及不同補(bǔ)償方式的靈活性和適應(yīng)性。

1、推進(jìn)建立跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

健全完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是推進(jìn)流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)關(guān)鍵。

地方實(shí)踐的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可歸結(jié)為三種典型模式 ：一是基于流域跨界監(jiān)測斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模式；二是基于流域跨界監(jiān)測斷面超標(biāo)污染物通量計(jì)量的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模式；三是基于提供生態(tài)環(huán)境服務(wù)效益的投入成本測算的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模式。對水質(zhì)問題突出的流域，一般采取第一種模式；對水質(zhì)和水量問題都較大的河流，則一般采用第二種模式?；谏鷳B(tài)環(huán)境治理投入的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般用于水源涵養(yǎng)區(qū)等。

可率先在湟水河、汾河、渭河、沁河等黃河流域典型支流上下游推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，逐步推廣到全流域。

2、完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。

推進(jìn)沿黃九省區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整試點(diǎn)，合理擴(kuò)展轉(zhuǎn)移支付范圍，基于發(fā)展權(quán)益機(jī)會(huì)成本法，采取發(fā)展權(quán)受限基線評估和績效評估相結(jié)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法，確定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。尤其是要加大對深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、重要水系源頭地區(qū)等支持力度，加大生態(tài)扶貧財(cái)政保障力度。強(qiáng)化沿黃九省區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價(jià)，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測科學(xué)評價(jià)能力，加強(qiáng)監(jiān)測評價(jià)結(jié)果在轉(zhuǎn)移支付資金分配中的調(diào)節(jié)作用，指導(dǎo)沿黃九省區(qū)對相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行整合和使用方式調(diào)整，提高資金使用效益，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理。

3、健全黃河流域市場化、多元化補(bǔ)償機(jī)制。

推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易建設(shè)，健全黃河流域資源開發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償制度，探索排污權(quán)交易、碳排放權(quán)、生態(tài)建設(shè)配額交易等市場化的生態(tài)補(bǔ)償。引導(dǎo)地方探索資金補(bǔ)償為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)扶持、人才培養(yǎng)、技術(shù)援助、飛地共建等補(bǔ)償方式?？赏ㄟ^資金補(bǔ)貼等方式優(yōu)先支持綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，鼓勵(lì)農(nóng)戶實(shí)施生態(tài)耕作，或者探索實(shí)施代理委托型、規(guī)?；鷳B(tài)農(nóng)業(yè)模式等。 

研究建立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基金。由中央財(cái)政聯(lián)合沿黃九省區(qū)地方財(cái)政設(shè)立黃河流域生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金，納入黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基金；對依托水資源開發(fā)利用的經(jīng)營性項(xiàng)目和黃河源、龍羊峽、拉西瓦、尼那、李家峽水電站及沿黃河地區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)旅游的收入中，提取一定比例納入黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基金。

引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基金，吸引社會(huì)出資人，包括大型商業(yè)銀行、產(chǎn)業(yè)投資基金等金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。強(qiáng)化黃河流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)支撐體系建設(shè)。推進(jìn)基金實(shí)施的項(xiàng)目庫建設(shè)，完善項(xiàng)目庫與資金機(jī)制，提高基金資金使用成效。

4、強(qiáng)化黃河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施保障。

研究編制生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算相關(guān)的技術(shù)指南和規(guī)范，在內(nèi)容上涵蓋流域上下游跨省或省域內(nèi)跨市（縣）生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)功能空間的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償、市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償、組織推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施、加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施成效評估等。

研究建立生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的績效評估機(jī)制，推進(jìn)定期開展生態(tài)補(bǔ)償績效評價(jià)，及時(shí)提出資金、項(xiàng)目調(diào)整優(yōu)化方案，不斷優(yōu)化完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

推進(jìn)提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力，合理布置監(jiān)測點(diǎn)位、監(jiān)測站臺(tái)，健全監(jiān)測指標(biāo)，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施夯實(shí)監(jiān)測能力保障。建立生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)上報(bào)、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制機(jī)制，開展黃河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施進(jìn)展定期調(diào)度；建立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制，打通流域上下游、部門間、主體間數(shù)據(jù)障礙，推進(jìn)建立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施平臺(tái)，提高補(bǔ)償實(shí)施成效。

(作者董戰(zhàn)峰、郝春旭、璩愛玉、賈晰茹來自生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，作者梁朱明來自西南科技大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院)