洪水過后，急需重建的地方。傅蓓夢 圖

近年來，隨著自然災(zāi)害頻發(fā)，全球巨災(zāi)債券迅速發(fā)展。中國的巨災(zāi)債券尚在探索起步期。加快發(fā)展巨災(zāi)債券市場，對構(gòu)建多層次風(fēng)險保障體系、緩解公共財政在防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急資金支出壓力，以及促進(jìn)保險和資本市場發(fā)展等方面，有多重戰(zhàn)略意義。

2024年9月11日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管防范風(fēng)險推動保險業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，其中要求，到2029年，初步形成覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)大、保障日益全面、服務(wù)持續(xù)改善、資產(chǎn)配置穩(wěn)健均衡、償付能力充足、治理和內(nèi)控健全有效的保險業(yè)高質(zhì)量發(fā)展框架。該意見明確提出要豐富巨災(zāi)保險保障形式?！皥猿终苿?、市場運(yùn)作原則，探索建立多渠道多層次巨災(zāi)保險保障機(jī)制。拓展巨災(zāi)保險保障范圍。擴(kuò)大綜合巨災(zāi)保險試點(diǎn)。研發(fā)運(yùn)用巨災(zāi)風(fēng)險模型。研究探索巨災(zāi)債券。合理運(yùn)用再保險分散風(fēng)險。發(fā)展氣候保險。健全保險應(yīng)急服務(wù)機(jī)制，改進(jìn)風(fēng)險減量服務(wù)，支持防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)?！?/p>

在此，本文以墨西哥自然災(zāi)害基金FONDEN（Fund for Natural Disaster）為案例，通過對其政策導(dǎo)向、建立流程、主要挑戰(zhàn)、改進(jìn)優(yōu)化和評價反饋等層面的解讀，對巨災(zāi)保險、巨災(zāi)債券等金融風(fēng)險工具發(fā)行過程中，政府和市場主體可承擔(dān)的職能與合作模式進(jìn)行剖析，為中國相關(guān)方面提供借鑒，以加快推進(jìn)巨災(zāi)債券發(fā)展，緩解公共財政應(yīng)急支出壓力，提高對受災(zāi)地區(qū)和人民的救災(zāi)資金投入和效率。

巨災(zāi)保險和巨災(zāi)債券：有效的風(fēng)險分散工具

保險掛鉤證券（Insurance-Linked Securities, ILS）是一種金融工具，允許保險公司將其承擔(dān)的保險風(fēng)險轉(zhuǎn)移給資本市場投資者。本質(zhì)是通過證券化手段，將保險相關(guān)風(fēng)險（自然災(zāi)害風(fēng)險、死亡率風(fēng)險等）打包，并在市場發(fā)行的一種證券。投資者購買這些證券后，保險公司原先承擔(dān)的部分風(fēng)險被轉(zhuǎn)移到投資者。典型的保險掛鉤證券有巨災(zāi)債券（Catastrophe Bonds，簡稱Cat Bonds），再保險側(cè)袋資金（Sidecars），死亡率債券（Mortality Bonds）等。

巨災(zāi)債券是保險掛鉤證券中最典型的一種。根據(jù)瑞士再保險中國的研究，“巨災(zāi)風(fēng)險是累積風(fēng)險標(biāo)的（如住宅、車輛、基礎(chǔ)設(shè)施等，以及與其相關(guān)的人）在一次嚴(yán)重自然災(zāi)害（地震、臺風(fēng)、洪澇等）發(fā)生時造成的集體損失，并引發(fā)這些風(fēng)險標(biāo)的的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)方（如銀行、供應(yīng)商等）因此遭受的連鎖損失，從而形成的系統(tǒng)風(fēng)險。”

也可將巨災(zāi)風(fēng)險簡單理解為，嚴(yán)重自然災(zāi)害事件引發(fā)的一連串風(fēng)險，包括原生災(zāi)害和次生災(zāi)害所導(dǎo)致的損失風(fēng)險。具體表現(xiàn)在社會財務(wù)和政府財務(wù)兩個層面，即居民和企業(yè)因災(zāi)導(dǎo)致的超出承受范圍的財務(wù)損失或財務(wù)困境風(fēng)險，以及各級政府面對嚴(yán)重自然災(zāi)害時因開展災(zāi)害響應(yīng)、救助、重建等產(chǎn)生的巨額計劃外公共財政支出和可能的財政困境風(fēng)險。

巨災(zāi)保險（Catastrophe Insurance）是與巨災(zāi)債券關(guān)聯(lián)緊密的另一種風(fēng)險管理工具。作為一種保險產(chǎn)品，巨災(zāi)保險旨在為保險人或被保險資產(chǎn)提供應(yīng)對極端自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失賠付保障。巨災(zāi)保險和巨災(zāi)債券都是用于轉(zhuǎn)移自然災(zāi)害風(fēng)險的工具。其互補(bǔ)性表現(xiàn)在風(fēng)險管理、資金來源和災(zāi)害應(yīng)對三個層面：

從風(fēng)險管理看，巨災(zāi)保險通過傳統(tǒng)的保險機(jī)制轉(zhuǎn)移風(fēng)險，而巨災(zāi)債券通過金融市場轉(zhuǎn)移風(fēng)險。此外，巨災(zāi)保險通常覆蓋相對較小的風(fēng)險（如個別保險公司和個人的風(fēng)險），而巨災(zāi)債券往往覆蓋更大范圍的風(fēng)險（如國家級或地區(qū)級的災(zāi)害風(fēng)險）。

從資金來源看，巨災(zāi)保險的資金主要源于保費(fèi)收取，巨災(zāi)債券則由發(fā)行方通過債券市場向債券投資者募集。

從災(zāi)害應(yīng)對看，巨災(zāi)保險通常以保險理賠來為個人和企業(yè)提供災(zāi)害損失補(bǔ)償，巨災(zāi)債券則借助從債券市場募集的風(fēng)險轉(zhuǎn)移資金，幫助保險公司或政府快速獲得資金支持，用于國家或大規(guī)模災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)。 

政府、保險公司、再保險公司，以及其他國際組織，都可成為巨災(zāi)債券的發(fā)行主體。各自在風(fēng)險轉(zhuǎn)移、融資和災(zāi)后恢復(fù)過程中承擔(dān)不同角色：

政府，尤其是受自然災(zāi)害頻繁影響的國家或地區(qū)政府，可通過發(fā)行巨災(zāi)債券轉(zhuǎn)移公共部門所面臨的巨災(zāi)風(fēng)險，獲得用于災(zāi)后重建和恢復(fù)的急需資金。政府發(fā)行巨災(zāi)債券的典型例子，包括墨西哥的FONDEN災(zāi)害基金和加勒比巨災(zāi)風(fēng)險保險基金（CCRIF）等。

保險公司是巨災(zāi)債券的主要發(fā)行方之一，通過發(fā)行巨災(zāi)債券，將部分自然災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移給資本市場，增強(qiáng)自身償付能力。再保險公司則分擔(dān)保險公司的風(fēng)險。當(dāng)自然災(zāi)害的損失超過保險公司的支付能力時，保險公司通過尋求再保險公司分擔(dān)部分賠付責(zé)任。這個階段，再保險公司也可通過發(fā)行巨災(zāi)債券將風(fēng)險進(jìn)一步轉(zhuǎn)移至資本市場。

此外，一些國際金融機(jī)構(gòu)和多邊發(fā)展組織，如世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF），也會參與巨災(zāi)債券發(fā)行。這類機(jī)構(gòu)通常幫助發(fā)展中國家或小型經(jīng)濟(jì)體設(shè)計和發(fā)行巨災(zāi)債券，減輕其在巨災(zāi)事件中的財政負(fù)擔(dān)。

在設(shè)計參與主體和交易結(jié)構(gòu)時，常見的巨災(zāi)債券要考慮以下要點(diǎn)。

 一般來講，要發(fā)行巨災(zāi)債券，需通過界定不同的“參與主體”，來完成整個發(fā)行和管理的過程。而交易結(jié)構(gòu)則會通過框架設(shè)計，規(guī)定各個參與主體的職責(zé)、資金流向和風(fēng)控機(jī)制。其二者的關(guān)系是，交易結(jié)構(gòu)定義巨災(zāi)債券的發(fā)行、資金管理、觸發(fā)機(jī)制及賠付流程各個環(huán)節(jié)；參與主體在這些環(huán)節(jié)中相互協(xié)作，以實現(xiàn)債券的風(fēng)險轉(zhuǎn)移、資金管理和賠付落實等分目標(biāo)。

巨災(zāi)債券的參與主體，通常包括發(fā)起方（sponsor）、特殊目的載體（SPV, Special Purpose Vehicle）、投資者（Investors）、信托賬戶（Trust Account）、風(fēng)險建模公司（Risk Modeling Company）、評級機(jī)構(gòu)（Rating Agencies）六大類。若涉及再保險環(huán)節(jié)，還會有再保險公司（Reinsurers），在此基礎(chǔ)上，還可能引入再保險中介（Reinsurance Brokers）、再保險資本提供者（Reinsurance Capital Providers）。此外，針對一些復(fù)雜的再保險安排，SPV特殊目的載體也可能進(jìn)一步變?yōu)樘厥饽康脑俦ｋU載體（SPRV，Special Purpose Reinsurance Vehicle），用以承接和管理再保險交易中的風(fēng)險。

重點(diǎn)來看特殊目的載體（SPV, Special Purpose Vehicle）和特殊目的再保險載體SPRV（Special Purpose Reinsurance Vehicle）的設(shè)計。

首先，二者都是被廣泛應(yīng)用于金融保險、項目融資和風(fēng)險管理領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)化金融工具，都是獨(dú)立的法律實體，有自己的法律和財務(wù)結(jié)構(gòu)，旨在將特定資產(chǎn)進(jìn)行風(fēng)險隔離和風(fēng)險轉(zhuǎn)移，發(fā)行證券或債務(wù)工具實現(xiàn)從資本市場融資的目的或?qū)嵤┵Y產(chǎn)管理。不同的是，前者常見于資產(chǎn)證券化、項目融資、結(jié)構(gòu)化融資等領(lǐng)域，而后者更多應(yīng)用于保險和再保險領(lǐng)域，特別是涉及自然災(zāi)害風(fēng)險的管理，如巨災(zāi)債券。

在巨災(zāi)債券的運(yùn)作中，特殊目的載體SPV 作為獨(dú)立的法律實體，通常由發(fā)起方設(shè)立，旨在對巨災(zāi)債券涉及的自然災(zāi)害風(fēng)險（包括颶風(fēng)等氣候風(fēng)險，地震等綜合災(zāi)害風(fēng)險，等等）進(jìn)行風(fēng)險隔離，通過資產(chǎn)證券化或結(jié)構(gòu)化設(shè)計，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給投資者。SPV通常負(fù)責(zé)設(shè)計、發(fā)行、募集資金和管理巨災(zāi)債券，以確保符合監(jiān)管要求。SPV將從資本市場募集的資金存入專門設(shè)立的信托賬戶以確保資金的獨(dú)立性和安全性，并根據(jù)巨災(zāi)債券的條款和要求，選擇合適的投資工具來管理這些資金。這個環(huán)節(jié)通常要求將資金投資于風(fēng)險低、流動性高的產(chǎn)品，例如國債或貨幣市場工具等。投資產(chǎn)生的收益可用來支付債券利息和其他費(fèi)用，保證了資金的安全可用性。同時，SPV需提供定期的財務(wù)報告和設(shè)計，確保投資者了解資金的管理和使用情況。如果發(fā)生自然災(zāi)害，達(dá)到巨災(zāi)債券觸發(fā)條件，SPV需要根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)、風(fēng)險模型和債券合約中關(guān)于災(zāi)害觸發(fā)機(jī)制的要求，進(jìn)行評估，若條件滿足，SPV須將資金用于支付保險公司或再保險公司的賠付請求。

巨災(zāi)債券若涉及再保險對保險公司進(jìn)行風(fēng)險分散環(huán)節(jié)，則引入特殊目的再保險載體SPRV。SPRV也是獨(dú)立的法律實體，一般由保險公司或再保險公司設(shè)立，通過專門的再保險機(jī)制承接再保險風(fēng)險，并將保險風(fēng)險轉(zhuǎn)移給資本市場。SPRV相比于SPV，在風(fēng)險評估和投資者關(guān)系上可能面對的難度更大。這是因為以自然災(zāi)害為代表的巨災(zāi)風(fēng)險充滿不確定性和復(fù)雜性，要對颶風(fēng)、洪水、地震的風(fēng)險進(jìn)行評估，會受到包括氣候變化、地質(zhì)活動、實時風(fēng)速等多個變量影響，精準(zhǔn)預(yù)測難度高。相比SPV主要處理信用風(fēng)險、市場風(fēng)險等金融風(fēng)險，SPRV處理巨災(zāi)風(fēng)險時面臨的數(shù)據(jù)稀缺性和質(zhì)量不足的挑戰(zhàn)更大，風(fēng)險建模的難度更高。

由于巨災(zāi)債券的觸發(fā)機(jī)制往往依賴于自然災(zāi)害事件的參數(shù)（關(guān)于參數(shù)設(shè)計與氣候融資的關(guān)系會在后續(xù)文章中進(jìn)行深入探討），例如通過地震震級、風(fēng)暴風(fēng)速等定損，如何設(shè)定既能確保災(zāi)害風(fēng)險公平轉(zhuǎn)移的觸發(fā)條件，又不至于頻繁觸發(fā)導(dǎo)致財務(wù)不可持續(xù)，是SPRV面臨的另一個挑戰(zhàn)。因此，SPRV要與對投資者溝通諸如復(fù)雜的災(zāi)害風(fēng)險理解、賠付觸發(fā)條件和回報預(yù)期不確定性增加等問題，而使用非常見的金融模型對還不成熟的巨災(zāi)保險和巨災(zāi)債券投資者進(jìn)行教育也是更大的挑戰(zhàn)。

例如，2010年美國1億美元巨災(zāi)債券發(fā)行，發(fā)起方是美國一家大型保險公司——美國家庭互助保險公司（AFMI），主要在中西部和其他受龍卷風(fēng)影響較大的地區(qū)開展業(yè)務(wù)。為轉(zhuǎn)移風(fēng)險，AFMI設(shè)立了馬里亞再保險公司Mariah Re Ltd.作為特殊目的再保險載體SPRV，通過它在資本市場發(fā)行了1億美元的巨災(zāi)債券。作為回報，AFMI為其提供了625萬美元年保費(fèi)。該債券采用了行業(yè)損失觸發(fā)機(jī)制（Industry Loss Trigger）。觸發(fā)條件是，如果某次龍卷風(fēng)或風(fēng)暴造成的保險行業(yè)總損失超過預(yù)設(shè)閾值（一般為數(shù)億美元），則債券將觸發(fā)賠付。即賠付依據(jù)整個保險行業(yè)的損失，而不是AFMI自身的損失。這樣可減少道德風(fēng)險。

這個機(jī)制通過第三方機(jī)構(gòu)的災(zāi)害損失估算，來確定是否達(dá)到觸發(fā)條件。交易結(jié)構(gòu)后來約定的閾值是8.25億美元，即如果雷暴、龍卷風(fēng)等巨災(zāi)損失賠付超過8.25億美元，AFMI將獲得額外損失補(bǔ)償，最高限額為1億美元。作為承擔(dān)該風(fēng)險的回報，投資者將獲得債券三年存續(xù)期內(nèi)6.25%的年票息。6.25%的高票息在當(dāng)時的低利率環(huán)境下非常有吸引力。同時，投資者也面臨在觸發(fā)災(zāi)害事件時失去部分或全部本金的風(fēng)險。

巨災(zāi)債券：政府和市場主體建立風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，是對公共財政壓力的有力緩解

在巨災(zāi)債券發(fā)行過程中，政府、保險公司和再保險公司可以建立緊密合作與風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。

先看政府在巨災(zāi)債券發(fā)行中的角色。政府通常負(fù)責(zé)管理公共領(lǐng)域的巨災(zāi)風(fēng)險，例如基礎(chǔ)設(shè)施的損毀和公共服務(wù)的中斷。政府可能通過具有專業(yè)保險經(jīng)驗和風(fēng)險評估能力的保險公司或再保險公司合作發(fā)行債券，自身提供資金和政策支持。一些情況下，政府可能不直接發(fā)行巨災(zāi)債券，而是提供政策支持或擔(dān)保，鼓勵保險公司和再保險公司去發(fā)行。這種模式下，政府主要負(fù)責(zé)災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急措施，而保險公司和再保險公司負(fù)責(zé)風(fēng)險轉(zhuǎn)移。

保險公司和再保險公司，作為主要參與市場的主體，主要承擔(dān)對保單持有人的賠付風(fēng)險和再保險風(fēng)險。是否存在再保險環(huán)節(jié)，主要取決于極端災(zāi)害的風(fēng)險是否需借助資本市場進(jìn)一步分散。

發(fā)行巨災(zāi)債券時，政府和市場主體會根據(jù)需要設(shè)計債券的條款，包括規(guī)模、期限、觸發(fā)條件和賠付機(jī)制等。該過程需要依賴保險公司的精確風(fēng)險評估、政府的災(zāi)害預(yù)防計劃，以及再保險公司提供的額外風(fēng)險保護(hù)。

一種有效緩解重大自然災(zāi)害時公共財政巨大壓力的合作形式是，以資金共籌風(fēng)險共擔(dān)的模式，政府和私營部門共同發(fā)行巨災(zāi)債券：政府與保險公司、再保險公司共同承擔(dān)風(fēng)險并聯(lián)合發(fā)行巨災(zāi)債券。幾方共同決定債券的結(jié)構(gòu)、觸發(fā)條件（如颶風(fēng)、地震等自然災(zāi)害發(fā)生的強(qiáng)度）、賠付機(jī)制等，災(zāi)害若達(dá)到一定強(qiáng)度，將觸發(fā)賠付條款。資金籌集過程，政府和保險公司、再保險公司共同籌資并向投資者出售債券。投資者購買這些債券以獲得利息回報，如果災(zāi)害觸發(fā)賠付，部分或全部本金將被用來支付損失。

墨西哥自然災(zāi)害基金FONDEN案例解讀

墨西哥自然災(zāi)害基金FONDEN（Fondo de Desastres Naturales）是典型的政府和保險、再保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金共籌風(fēng)險共擔(dān)的案例。通過分析其政策導(dǎo)向、建立流程、主要挑戰(zhàn)、改進(jìn)優(yōu)化和評價反饋等，我們得以了解，一個政府深度參與的巨災(zāi)債券機(jī)制，如何與市場主體和國際組織深度合作。

作為災(zāi)害頻發(fā)的國家，墨西哥政府認(rèn)識到，需要將工作重點(diǎn)和資金從事后響應(yīng)轉(zhuǎn)移到事前災(zāi)害風(fēng)險管理，于1996年設(shè)立FONDEN基金，作為重大災(zāi)害風(fēng)險管理應(yīng)對機(jī)制，旨在為重大自然災(zāi)害后的重建和救援提供資金。

1985年墨西哥城大地震。圖片來源：美國國家地理 網(wǎng)站

2005年起，墨西哥政府與世界銀行合作，對FONDEN基金實施改革，即將巨災(zāi)保險和巨災(zāi)債券納入FONDEN基金體系，實現(xiàn)該基金規(guī)模高度放大，并引進(jìn)災(zāi)害預(yù)防基金機(jī)制，旨在加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險管理。墨西哥也成為第一個使用世界銀行“多災(zāi)種巨災(zāi)債券”（MultiCat Program）計劃的國家。FONDEN通過政府撥款、巨災(zāi)債券和再保險來籌集資金，能夠在自然災(zāi)害發(fā)生后，迅速為災(zāi)區(qū)提供支持。例如，2017年墨西哥發(fā)生強(qiáng)烈地震后，F(xiàn)ONDEN巨災(zāi)債券被觸發(fā)，提供了約1.5億美元賠付資金，幫助墨西哥政府迅速應(yīng)對災(zāi)后重建工作。 

 2017年墨西哥城大地震。圖片來源：美國國家地理 網(wǎng)站

政府與金融機(jī)構(gòu)建立資金共籌、風(fēng)險共擔(dān)的災(zāi)害風(fēng)險管理和轉(zhuǎn)移合作機(jī)制

關(guān)于FONDEN的運(yùn)作模式，瑞士再保險公司在其研究報告中提到，根據(jù)聯(lián)邦預(yù)算法，該巨災(zāi)基金按年度聯(lián)邦支出預(yù)算0.4%提取，逐年滾存；在明確的預(yù)算分配規(guī)定外，墨西哥政府也依據(jù)這部法律將額外的聯(lián)邦預(yù)算資源存入FONDEN。 

從資源分配流程和運(yùn)作結(jié)構(gòu)看，F(xiàn)ONDEN巨災(zāi)基金由兩個相輔相成的預(yù)算賬戶組成，即FONDEN重建基金賬戶（FONDEN Trust），FOPREDEN防災(zāi)基金賬戶（預(yù)防信托，Preventative Trust）。墨西哥國有開發(fā)銀行BANKBRAS承擔(dān)金融賬戶的受托責(zé)任。其中，重建基金是主預(yù)算賬戶，通過其各個分賬戶，執(zhí)行各個重建項目的損失評估、資金撥款、項目管理。防災(zāi)基金用于資助風(fēng)險評估、風(fēng)險控制等工作。

FONDEN的資源分配流程。 圖片來自世界銀行報告

FONDEN模式的優(yōu)點(diǎn)包括以下幾點(diǎn)。第一，快速提供災(zāi)后資金。FONDEN基金和巨災(zāi)債券的結(jié)合，能夠在發(fā)生災(zāi)害后迅速提供資金，減輕政府在災(zāi)害后的財政壓力，確保重建工作及時開展。第二，實現(xiàn)災(zāi)害的全球分散。通過國際資本市場的巨災(zāi)債券和再保險運(yùn)作，F(xiàn)ONDEN實現(xiàn)了災(zāi)害風(fēng)險的全球分散，大大降低了墨西哥政府的財政負(fù)擔(dān)。第三，提升了透明性，建立了問責(zé)機(jī)制。FONDEN采用透明的資金管理機(jī)制，增強(qiáng)了政府的問責(zé)性，減少了資金濫用的風(fēng)險，確保撥款有效用于災(zāi)后重建。第四，本金相對安全穩(wěn)定。由于巨災(zāi)債券在高風(fēng)險（低概率）層面獲得了高質(zhì)量的信用評級，墨西哥政府可以相信債券的本金將像托管帳戶一樣安全。 

FONDEN工具在墨西哥國家防災(zāi)體系中的作用。圖片來源：世界銀行報告 FONDEN：Mexico’s NaturalDisaster Fund–A Review

關(guān)于FONDEN的救災(zāi)響應(yīng)速度，我們可以從第三方評價和FONDEN自身披露的信息中窺見其效率。

世界銀行在回顧報告中指出，F(xiàn)ONDEN可在自然災(zāi)害事件發(fā)生時點(diǎn)前的數(shù)天到數(shù)年，通過FOPREDEN防災(zāi)基金賬戶（Preventative Trust）資助防災(zāi)活動；在自然災(zāi)害事件發(fā)生數(shù)小時、數(shù)天、數(shù)周后，通過即時基金（Immediate Fund）和周轉(zhuǎn)基金（Revolving Fund）對災(zāi)害影響區(qū)域的人口進(jìn)行緊急支持；在自然災(zāi)害事件發(fā)生數(shù)天、數(shù)周、數(shù)月后，通過FONDEN重建基金賬戶（FONDEN Trust）、地方實體新重建基金（New Reconstruction Fund for Local Entities）開展資源重建。僅從自然災(zāi)害發(fā)生初期響應(yīng)時間看，F(xiàn)ONDEN的機(jī)制設(shè)計能較大程度上提高救災(zāi)效率，避免1985年墨西哥城地震初期響應(yīng)緩慢的悲劇重演。

當(dāng)前的FONDEN操作程序規(guī)定，相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)書?確認(rèn)?少?個城市發(fā)?嚴(yán)重?然災(zāi)害后，應(yīng)在24?時內(nèi)成?損害評估委員會。損害評估委員會由受影響機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦和州代表組成，如內(nèi)政部FONDEN總局、財政和公共信貸部（UPCP）、受影響的聯(lián)邦部委代表和機(jī)構(gòu)、財政部保險、養(yǎng)老金和社會保障司、預(yù)算和公共行政部門代表、州政府代表、地方監(jiān)管部門代表、受影響的地方機(jī)構(gòu)代表等。

自損害評估委員會成立之日起，各部門代表小組將有10個工作日時間，評估受影響的公共基礎(chǔ)設(shè)施的損失，并確認(rèn)重建所需資源。為確保此流程的效率和準(zhǔn)確性，F(xiàn)ONDEN運(yùn)用了創(chuàng)新的信息技術(shù)，例如，通過地理編碼和數(shù)字圖像捕獲技術(shù)，為受災(zāi)區(qū)域的每項重建工作提交至少4張包含GIS信息的地理參考照片并量化評估每個地區(qū)的受災(zāi)程度。

隨后，F(xiàn)ONDEN利用資源請求系統(tǒng)創(chuàng)建災(zāi)后活動清單。這些數(shù)據(jù)都被儲存在數(shù)據(jù)庫中，用于損失模型校準(zhǔn)、FONDEN對基建設(shè)施重建的支持驗證等。

自災(zāi)害發(fā)生起10日內(nèi)，每個小組委員會需在會議上介紹其對災(zāi)害損失和相關(guān)重建需求的識別和量化調(diào)查結(jié)果。上述結(jié)果會議召開后的7日內(nèi)，各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需向FONDEN總局提交其部門關(guān)于資產(chǎn)受損和重建需求的最后診斷結(jié)果。而FONDEN總局需在收到這些文件后的2日內(nèi)，確認(rèn)聯(lián)邦和州實體之間是否存在重復(fù)努力，確認(rèn)每項報告受損資產(chǎn)是否有資格獲得重建融資。該標(biāo)準(zhǔn)主要基于審核受損資產(chǎn)是否從FONDEN獲得過任何重建融資，且在災(zāi)難發(fā)生后是否為該資產(chǎn)購買保險。例如，第一次災(zāi)難發(fā)生時，受保的聯(lián)邦資產(chǎn)可獲得100%重建融資，受保的州地方資產(chǎn)可獲得50%重建融資，未投保的聯(lián)邦資產(chǎn)可獲得100%重建融資，未投保的州地方資產(chǎn)可獲得50%的重建融資。當(dāng)?shù)谌渭昂罄m(xù)災(zāi)難發(fā)生時，受保的聯(lián)邦資產(chǎn)和州地方資產(chǎn)可獲得重建融資比例不變，而未投保的聯(lián)邦資產(chǎn)和州地方資產(chǎn)無法獲得重建融資。

前文介紹，巨災(zāi)債券的交易結(jié)構(gòu)和參與主體設(shè)計一般會引入特殊目的再保險載體SPRV，F(xiàn)ONDEN也不例外。

2006年，由墨西哥政府、再保險公司和世界銀行等設(shè)立了SPRV即Cat-Mex Ltd。該SPRV注冊在開曼群島，是全球首個為主權(quán)國家提供自然災(zāi)害債券服務(wù)的SPRV。Cat-Mex Ltd.代表FONDEN發(fā)行巨災(zāi)債券，管理債券資金，將募集到的資金存入低風(fēng)險信托賬戶，投資于短期國債和貨幣市場工具，以確保資金的安全和流動性。

同時，Cat- Mex Ltd.與獨(dú)立的第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)合作，對地震震級或颶風(fēng)速度等觸發(fā)條件進(jìn)行監(jiān)控，一旦達(dá)到就啟動資金賠付程序。此外，Cat-Mex Ltd.還負(fù)責(zé)確保災(zāi)害債券交易符合國際法律規(guī)定，例如處理合同文件、法律法規(guī)、投資者溝通和其他利益相關(guān)方管理等。自2006年設(shè)立以來，Cat- Mex Ltd.成功發(fā)行了幾輪巨災(zāi)債券，為墨西哥的自然災(zāi)害風(fēng)險——特別是近年增多的氣候災(zāi)害風(fēng)險提供了重要支持，不僅為FONDEN實現(xiàn)了充足的資金募集，還提升了墨西哥在國際金融市場的參與度和形象。

FONDEN模式也面臨一系列挑戰(zhàn)。首先是依賴國際資本市場，可能受到其波動影響。根據(jù)世界銀行的報告數(shù)據(jù)，F(xiàn)ONDEN于2006年首次將災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)移到國際資本市場，發(fā)行了為期三年、總額1.6億美元的參數(shù)巨災(zāi)債券，也是世界上第一只政府巨災(zāi)債券CatMex，以應(yīng)對三個地區(qū)的地震風(fēng)險。此外，該計劃還為這三個地區(qū)募得為期三年、總金額為2.9億美元的參數(shù)再保險，使其總保障額達(dá)到4.5億美元。

原因之一是，巨災(zāi)債券面向全球投資者發(fā)行，墨西哥政府需根據(jù)國際資本市場的定價標(biāo)準(zhǔn)和市場條件來發(fā)行債券。資本市場的投資者基于市場風(fēng)險評估決定債券的價格和購買意愿，這意味著墨西哥的發(fā)行成本可能受國際資本市場的波動影響。如果市場對風(fēng)險偏好降低或流動性減少，F(xiàn)ONDEN發(fā)行債券的成本可能上升。

另一個原因是，再保險公司通常是全球性的（如慕尼黑再保險和瑞士再保險等），且再保險價格受國際市場影響：FONDEN每年支付的再保險費(fèi)用，受國際再保險市場價格波動影響。如果全球范圍內(nèi)自然災(zāi)害頻發(fā)，再保險的價格可能上漲，意味著FONDEN需支付更高保費(fèi)。此外，國際金融市場的不確定性、再保險公司的資本狀況等因素，也會影響再保險市場的波動，假如發(fā)生全球金融危機(jī)，F(xiàn)ONDEN可能面臨再保險市場的收緊壓力。 

FONDEN模式的第二個挑戰(zhàn)，是觸發(fā)條件的局限性。由于巨災(zāi)債券觸發(fā)條件較為嚴(yán)格（如地震震級或颶風(fēng)風(fēng)速），小規(guī)模的災(zāi)害或次生災(zāi)害可能無法觸發(fā)賠付，會導(dǎo)致一些范圍小而破壞性強(qiáng)的災(zāi)害事件無法獲得資金支持。盡管FONDEN的資金來源不僅包括債券發(fā)行，還包含來自墨西哥政府的預(yù)算撥款，使得它能在未觸發(fā)巨災(zāi)債券的情況下，依然有一定資金儲備，可應(yīng)對小規(guī)模災(zāi)害。然而，F(xiàn)ONDEN的局限性依然遭到一些批評，例如未能滿足FONDEN巨災(zāi)觸發(fā)條件的2010年墨西哥北部科阿韋拉州洪災(zāi)。

以墨西哥政府2006年發(fā)行的巨災(zāi)債券CatMex為例，觸發(fā)條件設(shè)計為滿足兩個條件：其一，墨西哥內(nèi)政部SEGOB（Secretaría de Gobernación）發(fā)布的“官方緊急狀態(tài)”（Emergency State）或“災(zāi)難聲明”（Disaster Declaration）；其二，在三個FONDEN預(yù)定義區(qū)域內(nèi)記錄到具有特定震級、震源深度和震中的地震。如下圖，A區(qū)域（西北部）當(dāng)?shù)卣鸫笥?級（即強(qiáng)震或巨大地震），震源觸發(fā)深度達(dá)到200公里（注：這是一種深源地震，未必在地表造成非常顯著的破壞，但震中附近的建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施可能遭到破壞）即滿足巨債債券CatMex的觸發(fā)條件。以筆者理解，這是因為A區(qū)域若發(fā)生上述強(qiáng)烈的深源地震，其震級極高，能釋放出大量能量，盡管其深度較深，對地表的直接破壞較淺源地震相對較小，但在A區(qū)域震感傳遞及可能引發(fā)的次生災(zāi)害可能性較大，例如滑坡、火災(zāi)、海嘯等。

CatMex參數(shù)觸發(fā)器。參數(shù)觸發(fā)器是一種觸發(fā)機(jī)制，用于確定當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時，巨災(zāi)債券是否應(yīng)進(jìn)行賠付。這些觸發(fā)器基于可量化的指標(biāo)，如地震震級、颶風(fēng)風(fēng)速、降雨量等。圖片來源：世界銀行報告FONDEN：Mexico’s NaturalDisaster Fund–A Review  

FONDEN機(jī)制的改進(jìn)優(yōu)化

2010年，墨西哥北部遭遇了極端降雨引發(fā)的大范圍洪水，尤其是在科阿韋拉州?？瓢㈨f拉、新萊昂、塔毛利帕斯等州，部分地區(qū)累計降雨量超過1000毫米。這些降雨量集中在短時間內(nèi)，遠(yuǎn)超該地區(qū)的月平均降水量。在新萊昂州的首府蒙特雷市，24小時降水量達(dá)到400毫米以上，相當(dāng)于該地區(qū)年降水量的一半。極端降水引發(fā)圣卡塔琳娜河和其他河流水位暴漲，洪水造成河岸基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重受損，部分地區(qū)水位達(dá)到歷史記錄的最大高度。超過6萬座房屋被毀或受損，公路、橋梁等交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重受損，其中連接蒙特雷市的重要橋梁被沖毀。這次災(zāi)害，墨西哥經(jīng)濟(jì)損失估計超過10億美元，主要由于洪水造成的基礎(chǔ)設(shè)施破壞、房屋損毀和工業(yè)生產(chǎn)中斷。共有超過30人死亡，數(shù)十萬人被迫撤離家園。

盡管這次洪水給當(dāng)?shù)卦斐蓢?yán)重破壞，但巨災(zāi)債券設(shè)定的觸發(fā)條件（主要基于颶風(fēng)強(qiáng)度和地震烈度等）未被滿足，洪水等次生災(zāi)害不能有效涵蓋。最終，這場洪災(zāi)未能觸發(fā)FONDEN的巨災(zāi)債券賠付機(jī)制，F(xiàn)ONDEN只能依靠其相對有限的預(yù)算撥款進(jìn)行救援。實際操作中，F(xiàn)ONDEN也因資金申請和調(diào)動程序中的官僚化受到批評，尤其是在面對不符合巨災(zāi)定義的事件時，地方政府可能面臨等待中央政府資金審批的延遲。由于資金調(diào)度緩慢且金額有限，救災(zāi)和災(zāi)后重建工作推進(jìn)緩慢。公眾和媒體對政府和FONDEN的救災(zāi)能力提出質(zhì)疑，批評其未能迅速反應(yīng)和提供充足的資源支持。

此事件暴露出FONDEN在靈活性和應(yīng)急資金調(diào)度上的問題，促使該機(jī)制在后來一定程度上調(diào)整和改進(jìn)。墨西哥政府開始探索將更多類型的自然災(zāi)害（例如洪水和旱災(zāi)）納入巨災(zāi)債券和風(fēng)險轉(zhuǎn)移工具的覆蓋范圍，而不局限于颶風(fēng)和地震等大型災(zāi)害；增加了參數(shù)觸發(fā)機(jī)制的靈活性，不再僅依賴于單一的災(zāi)害強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)（如颶風(fēng)風(fēng)速、地震震級等），而嘗試引入降雨量、水位上漲等可以更準(zhǔn)確反映災(zāi)害影響的觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)一步簡化資金申請流程，引入了更清晰的資金劃撥規(guī)則；推進(jìn)建立更先進(jìn)的災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)，并將數(shù)據(jù)公開共享給公眾和應(yīng)急機(jī)構(gòu)，從而實現(xiàn)更高效地部署救援資源。

此外，F(xiàn)ONDEN加強(qiáng)了實時災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)和預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，并增強(qiáng)了數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策支持。例如，建立實時數(shù)據(jù)分析平臺，對正在發(fā)生的洪水，通過系統(tǒng)快速評估受災(zāi)區(qū)域的水位情況和影響范圍，為救災(zāi)決策提供依據(jù)。再比如，開發(fā)基于數(shù)據(jù)的災(zāi)害評估工具和決策支持系統(tǒng)，根據(jù)實時數(shù)據(jù)和災(zāi)害評估結(jié)果，進(jìn)行救援物資和資金的分配，提高應(yīng)急響應(yīng)的效率。如2010 年，聯(lián)邦政府獲準(zhǔn)使?FOPREDEN資源開展研究，使當(dāng)局能在地震發(fā)?15分鐘內(nèi)，盡早估計潛在受害者以及戰(zhàn)略資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的損失，從?根據(jù)應(yīng)急響應(yīng)協(xié)議提?救災(zāi)決策的質(zhì)量和速度。

FONDEN對中國的借鑒意義：在巨災(zāi)保險基礎(chǔ)上，加快探索巨災(zāi)債券發(fā)展，積極應(yīng)對自然災(zāi)害

中國中央政府近年來不斷強(qiáng)調(diào)在政府公共管理中運(yùn)用金融工具，巨災(zāi)保險得到越來越多重視。黨的十八屆三中全會提出的政府服務(wù)及財政制度化改革的重要任務(wù)之一，就是加快巨災(zāi)保險制度建設(shè)。國務(wù)院2014年發(fā)布的《國務(wù)院加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》中，明確提出“完善保險經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，提高災(zāi)害救助參與度”。2017年1月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》提出，“要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，不斷擴(kuò)大保險覆蓋面，完善應(yīng)對災(zāi)害的金融支持體系”，“鼓勵各地結(jié)合災(zāi)害風(fēng)險特點(diǎn)，探索巨災(zāi)風(fēng)險有效保障模式”。

在政策支持下，中國各地陸續(xù)開展了多種形式的巨災(zāi)保險的嘗試。例如，2014年啟動的深圳市巨災(zāi)保險，由市財政出資向人保購買，并設(shè)立巨災(zāi)保險基金，針對臺風(fēng)等15種災(zāi)害風(fēng)險為在深居民個體提供應(yīng)急轉(zhuǎn)移救助和最高10萬元的人身傷亡賠付保障。2016年廣東巨災(zāi)保險項目試點(diǎn)啟動，由廣東省政府采購中心公開招標(biāo)，人保財險和平安財險成為主要承保機(jī)構(gòu)。這是我國首次使用商業(yè)保險為地方財政提供保險保障。該項目采用指數(shù)保險的形式，以風(fēng)速、降雨量等參數(shù)作為理賠的依據(jù)，保險賠付支付給地方財政，用于政府在公共領(lǐng)域的救助和重建等工作，為廣東10個試點(diǎn)城市（后續(xù)擴(kuò)大到14城）提供超過20億元的保險保障。

在巨災(zāi)債券發(fā)行方面，中國已進(jìn)行了一些嘗試：2015年中國再保險公司發(fā)行了中國首支巨災(zāi)債券，主要用于轉(zhuǎn)移地震等自然災(zāi)害。2020年國家開發(fā)銀行金融租賃公司（NDB Financial Leasing）針對洪水和臺風(fēng)等自然災(zāi)害發(fā)行了巨災(zāi)債券，以提供風(fēng)險轉(zhuǎn)移工具。

當(dāng)前，中國的巨災(zāi)債券存在一定發(fā)展初期的問題。例如，受保災(zāi)害覆蓋范圍較窄，覆蓋風(fēng)險區(qū)域較少（如地震主要覆蓋四川、云南等高風(fēng)險區(qū)，臺風(fēng)和洪水主要覆蓋廣東、福建等），市場成熟度不足（市場規(guī)模和深度有限），投資者認(rèn)知和接受度不足，災(zāi)害數(shù)據(jù)和風(fēng)險模型的優(yōu)化需求較高等。

筆者認(rèn)為，F(xiàn)ONDEN的實施經(jīng)驗，對中國加快巨災(zāi)債券市場建設(shè)有以下借鑒意義：

第一，急需通過綜合災(zāi)害風(fēng)險融資和保險的推進(jìn)，提高整體金融韌性。FONDEN的實施，墨西哥政府鼓勵巨災(zāi)債券的發(fā)行，通過風(fēng)險轉(zhuǎn)移的金融手段極大緩解了公共財政壓力，提升整體金融系統(tǒng)的韌性。構(gòu)建多層次多元化風(fēng)險管理體系，對于當(dāng)下氣候災(zāi)害頻發(fā)、債務(wù)壓力階段性置頂?shù)闹袊哂鞋F(xiàn)實意義。

第二，需要大力提升技術(shù)應(yīng)用，促進(jìn)防災(zāi)救災(zāi)的透明度和問責(zé)制建設(shè)。FONDEN對災(zāi)害風(fēng)險管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)和技術(shù)應(yīng)用的重視，提高了防災(zāi)和救災(zāi)重建資源分配和使用的透明度與控制力，也增強(qiáng)了對相關(guān)部門的問責(zé)機(jī)制。中國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加快災(zāi)害風(fēng)險數(shù)據(jù)的收集和共享，例如通過與全球韌性指數(shù)計劃（Global Resilience Index Initiative, GRII）合作共享數(shù)據(jù)，增強(qiáng)韌性發(fā)展能力建設(shè)等。

第三，應(yīng)當(dāng)適時探索政府參與的巨災(zāi)債券發(fā)行機(jī)制。FONDEN通過國家預(yù)算資金、保險和再保險市場融資、國際組織（世界銀行）資金等各種來源的資金形式，實現(xiàn)政府與金融企業(yè)、國際組織建立起資金共籌、風(fēng)險共擔(dān)的合作機(jī)制。政府的直接出資和承擔(dān)風(fēng)險有助于巨災(zāi)債券獲得更高信用評級，吸納更廣泛的投資群體，引導(dǎo)市場關(guān)注災(zāi)害風(fēng)險管理，提升政策導(dǎo)向和影響力，提升巨災(zāi)債券資金來源的長期穩(wěn)定性，確保災(zāi)害發(fā)生后資金的有效分配和使用，提升應(yīng)急響應(yīng)效率。我國政府可進(jìn)一步培育投資者基礎(chǔ)和巨災(zāi)債券市場的成熟度，加強(qiáng)風(fēng)險評估和風(fēng)險轉(zhuǎn)移的機(jī)制設(shè)計，進(jìn)一步完善監(jiān)管框架與合規(guī)性審查，在合適的時機(jī)將政府參與的巨災(zāi)債券發(fā)行機(jī)制納入國家災(zāi)害應(yīng)急管理體系。

第四，可鼓勵國內(nèi)大型保險公司協(xié)同打造SPRV平臺，探索跨境人民幣氣候變化巨災(zāi)債券產(chǎn)品。借鑒FONDEN中Cat-Mex Ltd.的設(shè)立模式，中國可進(jìn)一步鼓勵國內(nèi)大型保險公司，進(jìn)一步推進(jìn)在自貿(mào)區(qū)開展跨境人民幣巨災(zāi)債券產(chǎn)品發(fā)行，及開曼、百慕大等離岸中心巨災(zāi)債券發(fā)行，進(jìn)一步降低稅收和成本，吸引境外主權(quán)財富基金、對沖基金等多元化的海外投資者參與，同時提升中國在國際金融市場的人民幣國際化水平和全球金融合作。

[作者段心凱，碩士畢業(yè)于清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院及牛津大學(xué)布拉瓦尼克政府管理學(xué)院，英國外交部志奮領(lǐng)學(xué)者，研究方向為氣候投融資、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及ESG國際比較研究，曾任國家發(fā)改委城市中心國際合作項目總監(jiān)、萬科集團(tuán)南方區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作首席合伙人，現(xiàn)任Ecopivot（香港）董事總經(jīng)理，專注于ESG信息披露與整合投資咨詢。]