7月，正值暑期游時(shí)節(jié)。近日，據(jù)媒體報(bào)道，江西景德鎮(zhèn)市浮梁縣瑤里古鎮(zhèn)景區(qū)，運(yùn)營方因收門票致村民不滿，村民紛紛指引游客逃票。這引發(fā)了有關(guān)古鎮(zhèn)旅游運(yùn)營方式，以及“作為旅游產(chǎn)業(yè)的古鎮(zhèn)”和“作為居民社區(qū)的古鎮(zhèn)”如何兼容和平衡的討論。

老鎮(zhèn)無法也不會(huì)全部“古鎮(zhèn)（旅游）化”。非城非鄉(xiāng)的老鎮(zhèn)，該如何發(fā)展？本文試圖以上海撤制鎮(zhèn)為例，探討邊緣化老鎮(zhèn)困境及如何活化。撤制鎮(zhèn)，即歷史上形成集市聚落，且在改革開放初期具有鎮(zhèn)建制，但在2000年左右的村鎮(zhèn)撤并潮后，被取消建制的老鎮(zhèn)。

2025年2月-5月，澎湃研究所課題組梳理出上海92個(gè)撤制鎮(zhèn)的基本信息和位置，實(shí)地走訪17個(gè)撤制鎮(zhèn)，并與9個(gè)典型撤制鎮(zhèn)基層管理者座談。

現(xiàn)狀：街市發(fā)達(dá)，但設(shè)施薄弱、發(fā)展滯后

“撤制鎮(zhèn)”或“非建制鎮(zhèn)”雖然近年偶見于政策文件，但總體來說尚未成為一個(gè)公共政策議題和類別，未有問題建構(gòu)和政策關(guān)注，其基本信息數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失，在澎湃研究所調(diào)研前未有見過有關(guān)上海撤制鎮(zhèn)數(shù)據(jù)和信息的準(zhǔn)確名單。

通過文獻(xiàn)資料搜集梳理、地圖比對等方式，課題組發(fā)現(xiàn)，1996年至2003年，上海至少有92個(gè)鎮(zhèn)被撤銷“鎮(zhèn)制”。經(jīng)調(diào)研分析，上海撤制鎮(zhèn)有兩個(gè)一般特征和三個(gè)衰退特征，其中基礎(chǔ)設(shè)施問題尤為顯著。

一般特征之一：街市發(fā)達(dá)，基本商業(yè)服務(wù)健全，生活功能較合理。

作為江南市鎮(zhèn)的老鎮(zhèn)大多因市場而興，是基層農(nóng)村的商品交易中心，它們既是行政節(jié)點(diǎn)，也是區(qū)域公共服務(wù)中心，更是農(nóng)民與市場連接的經(jīng)濟(jì)樞紐，承擔(dān)著物資交換、信息流通與社會(huì)交往的復(fù)合功能。區(qū)別于新市鎮(zhèn)須“打造提升商業(yè)氛圍”，老鎮(zhèn)的街市商業(yè)根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨蠖匀谎莼?，以沿街店鋪為主延展，以飯館和日常雜貨、服務(wù)居多，生活便捷，頗有“煙火氣”和日?；盍?。

一般特征之二：常住人口倒掛，戶籍人口“老齡化”，兩者“共生”。

由于便利的商業(yè)和基本生活環(huán)境尚好、便宜的居住成本和集鎮(zhèn)聚落帶來的社區(qū)感，撤制鎮(zhèn)既吸引了很多打工人，也成為本地老人的養(yǎng)老地。大部分撤制鎮(zhèn)外來人口多于本地人口，外地人與本地人已形成利益和結(jié)構(gòu)互補(bǔ)的“共生”關(guān)系。鎮(zhèn)區(qū)公寓樓房多為外地人租住，少部分被他們購買。自建房除了本地老人自己居住外，也常租幾間給外地人。做房東、賺租金成為產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)里很多本地人的收入來源。

衰退特征之一：基本公共服務(wù)明顯降級，特別是醫(yī)療、教育和行政辦事服務(wù)。

醫(yī)療設(shè)施上，撤制鎮(zhèn)基本沒有醫(yī)院，有的設(shè)二級甲等的“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心”，有的正在降格為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站。這類醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)護(hù)水平、服務(wù)能力和規(guī)模等方面均有所降級，一般功能停留在配藥、初步檢查上。撤并尤其給老人看病帶來了不便。

教育設(shè)施上，由于行政級別下降和可能的人口流失，教育資源也在流失，且一般是先撤并高中，然后是初中，最后連小學(xué)也不一定保留。學(xué)齡兒童上下學(xué)通勤時(shí)間變長，增加了家庭撫育負(fù)擔(dān)，也可能進(jìn)一步引致撤制鎮(zhèn)人口流失。

此外，因不再是行政中心，撤制鎮(zhèn)上原有負(fù)責(zé)行政辦事、繳納社保等的市民服務(wù)中心也被撤銷。辦社?？?、老年卡、繳納水電費(fèi)等往往需要到幾公里以外的主鎮(zhèn)上。銀行等金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)也在減少，有的撤制鎮(zhèn)連ATM機(jī)都被撤掉。

衰退特征之二：基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，管道燃?xì)夤┙o不足，公共交通不便，停車空間和公共活動(dòng)場所不足。

作為老鎮(zhèn)，撤制鎮(zhèn)因房屋密集，管道燃?xì)怃佋O(shè)難度和成本較高，并未覆蓋所有撤制鎮(zhèn)區(qū)。澎湃研究所研究員走訪過的松江區(qū)五厙、青浦區(qū)商榻、浦東新區(qū)瓦屑、嘉定區(qū)曹王等撤制鎮(zhèn)，均有居民仍在使用煤氣罐甚至煤炭爐。

撤制鎮(zhèn)的公共交通主要依靠公交，特別是區(qū)間公交，極少有軌道交通。很多居民無法完全依賴公共交通，基本還需自購機(jī)動(dòng)車或非機(jī)動(dòng)車。這在房屋密集、道路狹窄、建設(shè)用地緊張的撤制鎮(zhèn)，又造成堵車、停車難等困擾。

除了居住和基本生活購物之外，撤制鎮(zhèn)上，用以休憩、運(yùn)動(dòng)、社交等的公共空間更是不足。鎮(zhèn)未撤制之前，幾乎都有標(biāo)配的“影劇院”作為文體中心，但撤制后影劇院要么閑置，要么改作超市、商鋪，也難騰挪，用以新增公共的文化體育活動(dòng)空間。

衰退特征之三：房屋密度高，性質(zhì)復(fù)雜，類型交錯(cuò)，部分破舊、居住條件較差。

由于未有改造更新，上述老鎮(zhèn)老舊房屋問題在撤制鎮(zhèn)中體現(xiàn)尤甚，特別是宅基地農(nóng)房與之混合?？陀^上，很多老鎮(zhèn)房屋密度高，空間狹促，鱗次櫛比，難以切割，個(gè)別性修建、更新不易。特別在老鎮(zhèn)最早聚集的“老街”，房屋一般都是相連的，且不同性質(zhì)的房屋混雜交錯(cuò)，街道窄小。

衰退特征之四：發(fā)展相對滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策級別上移，文旅農(nóng)業(yè)發(fā)展不易。

2000年以來，撤制鎮(zhèn)是否有產(chǎn)業(yè)支持，越來越多取決于鎮(zhèn)級及以上政府的決策。大部分撤制鎮(zhèn)經(jīng)歷產(chǎn)業(yè)流失，如制造業(yè)流失或遷向中心鎮(zhèn)，以及本地養(yǎng)殖業(yè)關(guān)停等。

撤制鎮(zhèn)的常住人口結(jié)構(gòu)受周邊是否有企業(yè)提供匹配的崗位的影響。吸納企業(yè)工人租房，會(huì)給撤制鎮(zhèn)帶來商業(yè)活力，和提高本地人收入。反之，發(fā)展動(dòng)力衰減，人口流失。即便部分撤制鎮(zhèn)或其周邊仍有產(chǎn)業(yè)支撐，但相對來說，由于行政級別下降引致的資源流失和投入減少，大部分撤制鎮(zhèn)的發(fā)展都落后于主鎮(zhèn)。

原因：曾經(jīng)的貢獻(xiàn)者，現(xiàn)在的結(jié)構(gòu)性被忽視者

面貌落后、生活不便、發(fā)展滯后等困境主要源于三類原因，使其處于“貢獻(xiàn)（犧牲）者”角色，“結(jié)構(gòu)性被忽視（受損）者”境地。

原因一，行政級別下降，規(guī)劃層級偏低和規(guī)劃缺失。

建制鎮(zhèn)的重要性和優(yōu)先性被突出，而撤制鎮(zhèn)社區(qū)需要服務(wù)于新市鎮(zhèn)的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和資源調(diào)配，部分撤制鎮(zhèn)社區(qū)甚至被定義為農(nóng)村區(qū)域。在相對主鎮(zhèn)的弱勢地位外，發(fā)展資源集中下撤制鎮(zhèn)社區(qū)的發(fā)展定位不清晰成為了一個(gè)突出現(xiàn)象，表現(xiàn)為集鎮(zhèn)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃的普遍缺失，進(jìn)而缺乏發(fā)展資源落地的條件和依據(jù)。

原因二，傳統(tǒng)“城鄉(xiāng)二元”的政策結(jié)構(gòu)下，“鎮(zhèn)”成為資源投入和治理盲區(qū)。

在當(dāng)前以“鄉(xiāng)村振興”與“城市更新”為主線的項(xiàng)目導(dǎo)向中，撤制鎮(zhèn)既不具備農(nóng)業(yè)主體功能，難以對接涉農(nóng)專項(xiàng)資金，又未被納入城市重點(diǎn)片區(qū)，缺乏配套基礎(chǔ)與增量空間，難以爭取城建資源。

原因三，大開發(fā)模式下的土地集約，“造血”機(jī)會(huì)減少、能力減弱，自主發(fā)展受限。

自2004年以土地財(cái)政為核心的“三集中”政策提出以來，上海土地集約化利用思路逐漸明確，并在2008年“多規(guī)合一”后逐漸制度化，形成系統(tǒng)化建設(shè)用地空間管制模式，成為嚴(yán)控特大城市規(guī)模的關(guān)鍵政策工具。用地零散、產(chǎn)值較低、處于產(chǎn)業(yè)鏈下游的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)成為被集約、清退的主要對象，成為制約撤制鎮(zhèn)發(fā)展的重要政策背景，極大限制了撤制鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展可能。撤制鎮(zhèn)所在村居基層的“內(nèi)生循環(huán)”已經(jīng)失靈，村級經(jīng)濟(jì)“收入斷崖式下降”“被架空”， “造血能力”流失了，甚至被“抽血”多而“輸血”少。 撤制鎮(zhèn)希望依托土地、文化和文旅項(xiàng)目等自身及周邊資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“進(jìn)三”。但在空間規(guī)劃、土地用途管制的背景下，農(nóng)宅用途難轉(zhuǎn)換、耕地種植作物難轉(zhuǎn)變，這影響了撤制鎮(zhèn)及周邊村的文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力。

建議：增加支持，分類施策，支持撤制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改善

2025年《〈上海市深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施方案〉任務(wù)分工方案》中，明確要求“研究分類支持撤制鎮(zhèn)發(fā)展”。鑒于撤制鎮(zhèn)的獨(dú)特優(yōu)勢和現(xiàn)實(shí)困境，以及其為上海發(fā)展做出貢獻(xiàn)，但結(jié)構(gòu)性被忽視（受損）的處境，建議應(yīng)加強(qiáng)對上海撤制鎮(zhèn)的關(guān)注、政策支持和實(shí)際投入（特別是市區(qū)兩級），并著重解決其基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題。參考“強(qiáng)產(chǎn)業(yè)”“文旅康養(yǎng)”“居住型”分類，對撤制鎮(zhèn)進(jìn)行分類、有針對性支持發(fā)展。

第一，調(diào)研全市各區(qū)上海撤制鎮(zhèn)，建立基本信息數(shù)據(jù)庫，重點(diǎn)關(guān)注郊區(qū)型撤制鎮(zhèn)。

開發(fā)撤制鎮(zhèn)綜合信息數(shù)據(jù)庫，重點(diǎn)采集行政區(qū)劃調(diào)整歷史沿革、人口與就業(yè)、住房和居住、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套、歷史文化遺存等六大類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

根據(jù)地理空間位置，分為“城區(qū)型”（已基本城市化的）和“郊區(qū)型”（即仍被農(nóng)村環(huán)繞的集鎮(zhèn)）?！俺菂^(qū)型”，較少出現(xiàn)前述人口、設(shè)施和房屋的“衰退”特征，已完全城市化，成為上海城區(qū)的一部分；但大部分撤制鎮(zhèn)仍處于郊區(qū)，特別是遠(yuǎn)郊，應(yīng)是公共政策部門關(guān)注的重點(diǎn)。

第二，針對產(chǎn)業(yè)類撤制鎮(zhèn)，應(yīng)確保產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的反哺，支持其公共設(shè)施建設(shè)。

強(qiáng)產(chǎn)業(yè)類撤制鎮(zhèn)，其資源優(yōu)勢是周邊有較好的（制造業(yè)）“產(chǎn)業(yè)氛圍”，并為老鎮(zhèn)帶來居住人口，商業(yè)興旺。但這些撤制鎮(zhèn)仍不同程度地存在社區(qū)公共設(shè)施和服務(wù)欠佳、風(fēng)貌破舊衰敗等與經(jīng)濟(jì)較弱的撤制鎮(zhèn)類似的現(xiàn)象，呈現(xiàn)“強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、弱社區(qū)”的現(xiàn)實(shí)。

這一現(xiàn)實(shí)主要源于，在基層土地控制權(quán)上收的情況下，看上去“有產(chǎn)業(yè)”的撤制鎮(zhèn)，由于不直接享受土地/產(chǎn)業(yè)收益，村居基層難以獨(dú)立負(fù)擔(dān)設(shè)施和治理投入，只能倚賴鎮(zhèn)內(nèi)部資源分配。同時(shí)，周邊產(chǎn)業(yè)多，外來人口多，對公共服務(wù)、設(shè)施其提出了更高要求。

因此，應(yīng)確保產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的反哺，支持其公共設(shè)施建設(shè)，向“強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)社區(qū)”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，對外來人口持積極保留的態(tài)度，將之視為居民，納入基礎(chǔ)設(shè)施等公共供給參照范疇。

第三，針對文旅康養(yǎng)類撤制鎮(zhèn)，可探索優(yōu)化松綁用途規(guī)劃制約，簡化審批流程，支持其設(shè)施更新和自主發(fā)展。

文旅康養(yǎng)類撤制鎮(zhèn)，其資源優(yōu)勢是周邊的文旅項(xiàng)目、自身文旅、生態(tài)環(huán)境資源，可能有潛在游客導(dǎo)入。這類撤制鎮(zhèn)多因“去工業(yè)化”后，村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)滑坡，而期望以其并不突出的土地和文旅資源實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“進(jìn)三”。但目前多數(shù)難以形成自我持續(xù)“造血”機(jī)制，在空間規(guī)劃、土地用途管制的背景下，農(nóng)宅用途難轉(zhuǎn)換、耕地種植作物難轉(zhuǎn)變，這影響了撤制鎮(zhèn)及周邊村的文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力。

建議應(yīng)配合改善基礎(chǔ)設(shè)施等風(fēng)貌，作為其發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。更重要的是，探索優(yōu)化松綁過于精細(xì)的空間規(guī)劃和相關(guān)政策，簡化審批流程，支持其自主發(fā)展，支持其找回自我造血能力。

第四，針對居住類撤制鎮(zhèn)，可考慮作為集中居住區(qū)、歸并點(diǎn)等的承接地，并對過程中面臨的建設(shè)用地障礙，盡量探索簡化審批流程。

不具有前兩類產(chǎn)業(yè)資源的居住類撤制鎮(zhèn)，戶籍人口在人口結(jié)構(gòu)中占據(jù)較大比重，房屋空置與老化現(xiàn)象突出。但作為歷史上自然形成的集市型聚落，具有較好的商業(yè)布局和氛圍。實(shí)踐和政策討論中，已有部分區(qū)、鎮(zhèn)提出，將引導(dǎo)原村莊布局規(guī)劃中“散、小、遠(yuǎn)”的歸并點(diǎn)向撤制鎮(zhèn)靠攏，以鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目輻射集鎮(zhèn)區(qū)域，提升撤制鎮(zhèn)在醫(yī)療、教育、交通等方面的承載效率，同時(shí)改善撤制鎮(zhèn)本身的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，增強(qiáng)其作為區(qū)域服務(wù)節(jié)點(diǎn)的功能活力。

但這一設(shè)想需要得到土地指標(biāo)、承包地退出、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等配套制度的支持。例如，集中歸并點(diǎn)的選址與建設(shè)涉及復(fù)雜的土地政策和程序，周期普遍較長。多數(shù)歸并點(diǎn)仍局限于村域內(nèi)部實(shí)施，鎮(zhèn)域內(nèi)跨村平移尚處于試點(diǎn)探索階段，制度空間較為有限。部分街鎮(zhèn)雖有探索意愿，但因缺乏專項(xiàng)支持與政策彈性，難以從制度層面實(shí)現(xiàn)突破，致使集中居住模式仍停留于方案設(shè)想階段。

第五，在支持機(jī)制上，不僅須保障財(cái)政投入，特別是加大市級支持力度，還應(yīng)疏通政策通道。

撤制鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多數(shù)難以依賴于基層。加大市級公共財(cái)政對郊區(qū)建設(shè)支持力度，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與房屋管理市級專項(xiàng)基金，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展活力。合理劃分區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和支出責(zé)任，加大市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度；同時(shí)，由區(qū)承擔(dān)更多的支出責(zé)任，切實(shí)減輕基層組織財(cái)政壓力。還應(yīng)考慮各區(qū)實(shí)際財(cái)力，區(qū)級財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)行配套資金應(yīng)差別化對待。

此外，公共支持，除了投入資金，也包括新的政策。調(diào)研發(fā)現(xiàn)撤制鎮(zhèn)在自身實(shí)踐和謀發(fā)展過程中受阻，不少源于自上而下的政策。建議“以改革促發(fā)展”，對不合理或過于剛性的政策進(jìn)行優(yōu)化，或有針對性地疏通政策通道。

（周燕玲、呂正音系澎湃研究所研究員，曹靖東就職于上海財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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