過去兩年，特朗普在擴充軍費方面取得了顯著成果。但在這背后又隱藏著諸多制約因素，如軍費政治矛盾、整體財政狀況、政治程序成本、軍費方案設(shè)計、軍種利益平衡、戰(zhàn)備水平與新戰(zhàn)斗力的權(quán)衡等。在美國軍費總量屢創(chuàng)新高的同時，無論是整體、關(guān)鍵領(lǐng)域還是軍種的增速都出現(xiàn)了下滑。

“大國競爭”的號角并不足以支撐軍費鷹派的擴軍心愿，對他們而言，當(dāng)前局面并不是創(chuàng)新高的盛宴狂歡，而是如何延緩最后晚餐的到來。

我們先回顧一下近來一些重要節(jié)點：

5月，參議院武裝力量委員會通過了參院版國防預(yù)算授權(quán)法案（NDAA），眾議院撥款委員會國防分委會制訂了眾院版的2020財年國防預(yù)算撥款法案；

6月，參眾兩院在審議對方預(yù)算主張的同時，也在制訂各自版本的授權(quán)和撥款法案，為未來幾個月的預(yù)算拉鋸戰(zhàn)做準(zhǔn)備；

同在6月，白宮與國會關(guān)于2011年《預(yù)算控制法案》的新一輪修正案未達(dá)成共識，這意味著2020年的國防與非國防預(yù)算又向自動減支靠近一步；

7月初，眾院武裝力量委員會完成了眾院版NDAA的編列，以及絕大多數(shù)撥款案的草擬工作，而參議院尚未完成任何參院版的撥款案；

7月中下旬，在國會老爺們放暑假之前，先是眾議院通過新的兩年期決議，躲過了2011年法案可能帶來的影響，為2020財年美國政府可支配開支劃定為1.37萬億（國防預(yù)算為可支配開支一部分，美國政府財政開支對應(yīng)可支配開支的另一大頭，一般在60%左右是強制開支，如社保、醫(yī)保補助等），白宮極力促成這一兩年協(xié)議，也的確如期簽字，作為政治妥協(xié)產(chǎn)物，兩黨都滿意，特別是防務(wù)和非國防開支的增幅基本在同一水平；

7月底，在前面的框架下，參議院趕在暑假之前做完了投票，通過了新的兩年期修正案，緩解了強制減支的潛在風(fēng)險，2020年授權(quán)案水平定為7380億，2021年為7400億。之后，國會休假。

最后妥協(xié)方案的投票結(jié)果為：贊成票67，反對票28。在這筆又創(chuàng)新高的預(yù)算案上，共和黨分裂嚴(yán)重，30人贊成，23人反對；民主黨則只有5人反對。

鷹派的挫敗

我們說過，美國當(dāng)前軍費政治中有三派：民主黨要求國防開支與非國防開支掛鉤，主張既要節(jié)流也要開源；共和黨總體主張節(jié)流，但分為控制預(yù)算和赤字的保守派，以及主張不在掛鉤非國防開支前提下大幅增加國防開支的軍費預(yù)算鷹派，他們主要來自共和黨。

預(yù)算鷹派目前正處在集體焦慮中，至少是顯得如此。在他們看來，任何預(yù)算應(yīng)有明確的優(yōu)先次序，沒有優(yōu)先次序的，就是亂來，而在“大國競爭”的時代，只花這么點錢在軍費上，是“可恥”的。這樣便不難理解為何在2020財年妥協(xié)方案出來之后，他們會投否決票以示不滿。

例來熟諳攪局之道的軍費鷹派為何在軍費不斷上漲的游戲中敗下陣來？前文已討論過，美國的“大國競爭”軍費上漲所呈現(xiàn)的一方面是不斷創(chuàng)造新高，而背后卻是增速放緩、聯(lián)邦政府面臨的赤字高壓、兩黨軍費政治、高額軍費的合理性、軍事與非軍事國家安全投入的比較等問題，都在制約特朗普以“大國競爭”為基調(diào)的國家安全戰(zhàn)略實行。

此外，特朗普在花錢問題上是搖擺的。一方面，他是鷹派的盟友，大力宣揚自己擴軍強軍的功績；另一方面，他也不愿為不必要的東西多花一分錢，赤字壓力已經(jīng)使其在2018年底砍了五角大樓300多億。

特朗普的白宮對于兩黨妥協(xié)抱有疑慮，為了逼雙方“就范”（主要針對共和黨），在8月國會休假前生米成熟飯，白宮一再宣稱將采用為期一年的持續(xù)決議作為妥協(xié)無法達(dá)成的替代方案，即2020財年完全鎖定在2019財年標(biāo)準(zhǔn)上。這樣一來，雖然可以暫緩強制減支的問題，避免從7000億水平急墜數(shù)千億掉到2011法案規(guī)定水平，但以百億計的增長損失（即便按民主黨方案也是要漲的）是軍費鷹派極其不愿看到的。作為回應(yīng)，參議院預(yù)算鷹派便曾在7月初向白宮、財政部聯(lián)名上書，對持續(xù)決議的念頭進(jìn)行嚴(yán)厲批駁。

特朗普十分得意于自己極限施壓談判術(shù)。在新財年的妥協(xié)問題上，白宮雖未做到極限施壓，但其態(tài)度對于7380億妥協(xié)方案的達(dá)成是有作用的。

到不了的7500億

在“狼來了”的軍費游戲中，主角是民主黨與共和黨軍費鷹派，共和黨預(yù)算保守派是聲音較小的。不過在7月底的妥協(xié)案上，后者也是相對的勝利一方。

在今年5月到7月的拉鋸戰(zhàn)中，民主共和兩黨、眾參兩院的分歧直接體現(xiàn)在7330億與7500億這兩個數(shù)字。民主黨認(rèn)為7330億相對于2011年法案的不到6000億上限已經(jīng)是極大的提高。而共和黨則覺得這根本是個偽命題，因為在2013年的強制減支危機后，無論軍費政治多么動蕩，最終總會以兩年期的修正案來通過一個遠(yuǎn)高于2011年法案規(guī)定的數(shù)字。預(yù)算鷹派認(rèn)為，民主黨這種算法毫無意義，是典型的裝傻。

另一邊，民主黨人拿赤字壓力來回應(yīng)。2017年共和黨主導(dǎo)國會通過了大規(guī)模減稅措施，而根據(jù)國會預(yù)算辦公室的估計，2017年稅法會在未來十年帶來2萬億的赤字增額。這也是2018年秋季白宮對五角大樓預(yù)算申請案砍下一刀的重要原因。那一刀，令五角大樓7330億的方案幾乎作廢而退回到2018年7000億的水平。眾議院武裝力量委員會主席，民主黨人亞當(dāng)﹒史密斯是這種立場的代表。民主黨人認(rèn)為夠用就行了。

軍費鷹派則一再強調(diào)馬蒂斯曾提出的3-5%軍費實際增長目標(biāo)，宣稱任何7500億以下的數(shù)字都無法實現(xiàn)強軍目標(biāo)，繼而無法有效應(yīng)對大國挑戰(zhàn)。眾院武裝力量委員會二把手，共和黨人索恩貝利便是這種意見的代言人。軍費鷹派高喊額外冗余和靈活度的必要，否則，狼必來。

狼來了的后果會怎樣？眾議院海上力量與力量投送分委會副主席，共和黨人羅伯﹒維特曼認(rèn)為，少掉的170億如果體現(xiàn)在美國海上力量方面，便意味著潛艇建造方面砍掉5億、航母建造砍掉近4億、航母燃料加注砍掉2億、驅(qū)逐艦建造砍掉1億。

在其他問題上，鷹派同樣充滿挫敗感。比如他們對于陸戰(zhàn)隊模式的太空軍成軍頗為不滿，但該模式在眾院撥款案中得到了肯定，并在一年多的討論中被多方面認(rèn)為是在太空軍已不可逆的前提下彌合美國軍隊、情報界以及軍內(nèi)太空資產(chǎn)和政治矛盾的合理方案?！吨袑?dǎo)條約》的布局也是一例。雖然美國后中導(dǎo)時代的研發(fā)、部署已使一些媒體和政策界比較緊張和敏感，但在軍費鷹派來看是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

“狼來了”還能喊多久

雖然2020財年撥款法案的出爐還有待時日，現(xiàn)在的授權(quán)法案不是最終作數(shù)的那筆錢，但未來兩個財年的大形勢是定了，軍費鷹派輸了。

怨天怨地怨人，軍費鷹派在捍衛(wèi)漲錢立場時，一個核心借口是2011預(yù)算控制法案。在軍費斗爭中，他們不厭其煩，一遍又一遍地講著同一個故事：中、俄（特別是前者）在軍事和地緣政治上對美國造成越來越大的威脅，而2011年的預(yù)算控制法案卻令美國自縛手腳。但這故事，卻不怎么有說服力。

不妨算一下賬。從2017財年奧巴馬政府以6200億美元總結(jié)其任期軍費上調(diào)，到特朗普在2018財年承接奧巴馬預(yù)算，再到2019財年特朗普政府首次自主設(shè)定軍費目標(biāo)，突破7000億大關(guān)，美國軍費在過去短短三個財年已實現(xiàn)了20%的實際增長率。

現(xiàn)在的數(shù)字暫時停在了7380億，而該數(shù)字并不包括接近1000億的失業(yè)退伍軍人債務(wù)償還、能源部等國防安全相關(guān)開支、2000多億的老兵開支。如果把這些考慮進(jìn)來，2020財年的花在軍隊相關(guān)項目上的錢將輕輕松突破萬億。

以實際值計算，歷史新高的背景板是伊拉克與阿富汗戰(zhàn)爭時期、是冷戰(zhàn)高峰期的平均預(yù)算水平，是里根時期的峰值。

在華盛頓渡過了2011年后的首次、也是唯一一次自動減支震蕩后，兩黨無論口水戰(zhàn)打得多么火熱，總會通過不斷的兩年期修正案緩解對軍費的沖擊。在2011年預(yù)算帽之上，美軍得到了超過足夠的“配平”。

此外，也是歷年爭端焦點之一，美軍這幾年從不受預(yù)算帽限制的海外應(yīng)急行動賬戶中，先后“明”渡陳倉了60%進(jìn)入基礎(chǔ)賬戶。如果把類似這種預(yù)算控制法未能控制的錢都加起來，美軍在2011年后所得比前一個十年，即阿、伊戰(zhàn)爭時期高出萬億不止。

軍費鷹派的另一個問題是追求狹隘的軍費開支。特朗普滿足了他們，帶來了約15%左右的增長，加上奧巴馬的離職禮物，美國軍費實際值在短短幾年內(nèi)增長了20%。但是，其他關(guān)乎美國國家安全的非軍事類預(yù)算卻遭到嚴(yán)重削減。

我們在軍費政治的開篇談到過，民主、共和兩黨在奧巴馬時期的爭論焦點便是開源與節(jié)流。特朗普是堅定的節(jié)流派，例如近幾年造勢頗大的五角大樓“整改”。五角大樓是全球官僚機構(gòu)浪費大戶，但是在擴軍費的大前提下，這條路更像一出苦肉計。

同時期，真正提升了軍費的方法是拆東補西，如在特朗普2020財年的預(yù)算計劃中，80%的內(nèi)閣機構(gòu)被砍了預(yù)算。像掌握著核武錢包的能源部，雖然核武項目預(yù)算增長8%，其整體預(yù)算卻縮水10%，其中便包括不擴散等關(guān)乎美國全球安全與戰(zhàn)略穩(wěn)定的項目。國務(wù)院和美國外援機構(gòu)更是這幾年的縮水大戶，甚至出現(xiàn)高達(dá)1/4的削減幅度。

以上還是較為顯性的不平衡。伴隨軍費猛增，特朗普政府在教育、醫(yī)療方面針對低收入階層的政府補助開支削減都在2000億以上。其中受到?jīng)_擊最明顯的卻恰恰是美國軍隊。10多年前的美國全國人口普查便已顯示，美軍兵源愈加顯著地集中在低收入階層。這既成為過去20年特別是戰(zhàn)爭時期美國軍地社會割裂加深、中低收入地區(qū)與大都市區(qū)割裂加深的背景，也可能在長期成為美軍現(xiàn)代化演進(jìn)、將競爭對手拖入新的代差優(yōu)勢區(qū)的制約因素。

當(dāng)前這樣拆了東墻補西墻的做法，是軍費鷹派所樂見的，但顯然不可持續(xù)?！袄莵砹恕钡膽虼a，還能唱多久呢？

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作者祁昊天，系北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院助理教授。